AIDA - 04/02/2023 - seule la version publiée au journal officiel fait foi

Circulaire du 12/01/99 relative à la mise en œuvre de la procédure d'agrément des associations de protection de l'environnement

(non publiée au JO)


Texte abrogé par la circulaire du 14 mai 2012 (BO du MEDDE n° 10 du 10 juin 2012).

La ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement
à
Madame et Messieurs les préfets de région
Mesdames et Messieurs les préfets de département

L'agrément au titre l'article L.252-1 du code rural a été modifié dans son contenu et dans les conditions de sa délivrance par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (articles 5, 7 et 8) et par le décret n° 96-170 du 28 février 1996 relatif à l'agrément des associations de protection de l'environnement. Cette évolution avait un triple objectif : unifier les différents régimes d'agrément existants, appliquer la procédure de droit commun aux associations reconnues d'utilité publique, limiter le champ de l'agrément. Désormais l'agrément vise les associations dites de protection de l'environnement. Il s'agit des associations régulièrement déclarées en application des dispositions de la loi du 1er juillet 1901 (ou inscrites en Alsace et Moselle) qui exercent leurs activités statutaires dans les domaines mentionnés à l'article 5 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 : la protection de la nature, l'amélioration du cadre de vie, la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et des paysages, l'urbanisme, la lutte contre les pollutions et les nuisances.

Le décret du 28 février 1996 a modifié les conditions que doivent remplir ces associations, lorsqu'elles sollicitent l'agrément, en introduisant deux nouveaux critères (article R. 252-2-c) : ces associations doivent justifier de l'exercice, à titre principal, d'activités dans un ou plusieurs des domaines mentionnés à l'article L. 252-1 du code rural d'une part, d'autre part d'activités effectives menées pour la protection de l'environnement depuis au moins trois années.

La seule justification d'activités statutaires menées de façon désintéressée en faveur de l'environnement n'est plus suffisante pour pouvoir obtenir l'agrément. L'examen de ces critères doit aussi permettre de déterminer le cadre géographique le plus approprié à l'exercice de l'agrément demandé. La décision d'agrément que vous prendrez doit être motivée et indiquer le cadre géographique pour lequel cet agrément est accordé. Vous veillerez également à motiver de façon circonstanciée et en évitant toute formule stéréotypée vos décisions d'octroi et de refus d'agrément car l'article L. 252-1 du code rural soumet désormais les décisions d'agrément au contentieux de pleine juridiction qui permet aux tribunaux administratifs de délivrer eux-mêmes l'agrément.

J'appelle tout particulièrement votre attention sur cette motivation qui permettra le cas échéant de fonder le retrait ultérieur de l'agrément si l'une des conditions citées n'était plus remplie. Le retrait de l'agrément peut désormais intervenir pour des motifs de fond. Je vous rappelle que les associations agréées doivent adresser chaque année leur rapport moral et leur rapport financier à l'administration. Ces documents permettent, en effet, de contrôler l'activité effective des associations agréées. Je vous invite à retirer l'agrément des associations qui ne satisfont pas à cette obligation ainsi que celui des associations dont vous aurez constaté qu'elles n'exercent pas à titre principal, des activités effectives consacrées à la protection de l'environnement. Je vous engage à appliquer strictement les dispositions prévues à cet effet par les articles R. 252-19 et R. 252-20.

A l'heure actuelle, environ 1500 associations agréées au titre de la protection de l'environnement et du cadre de vie contribuent, dans la France entière, à la défense de notre environnement. Il importe de maintenir ce tissu riche et vivant. Les relations de l'Etat avec les associations de protection de l'environnement sont en effet anciennes et indispensables. Le nouveau dispositif vise à renforcer ces liens et, plus encore, à renforcer le monde associatif de l'environnement dans sa représentativité et dans son dynamisme.

Lors de la délivrance des agréments, je vous recommande de veiller à respecter la diversité de ce monde associatif, relais nécessaire de notre politique en matière d'environnement et pourvoyeur d'idées permettant une avancée permanente dans ce domaine. Il est, en effet, important d'obtenir le dialogue avec cette composante imaginative qui, pour être active et dynamique, ne doit pas pour autant être trop multiple et trop dispersée. La procédure de délivrance de l'agrément doit être l'occasion de vérifier l'engagement de l'association au service de l'intérêt général : l'insertion dans un groupement, une union ou une fédération, peut être l'indice d'un tel engagement. En revanche, le regroupement en associations de défense d'intérêts privés ne saurait recevoir l'agrément.

En effet l'agrément au titre de la protection de l'environnement ne doit plus être conçu comme une marque de distinction mais comme la consécration d'un engagement sérieux et efficace au service de l'environnement. Cet agrément peut être considéré comme une des formes du dialogue social, ce en quoi il prend toute son importance. L'environnement est un défi de première importance pour les années à venir que les associations peuvent nous aider à relever. Le nouveau dispositif doit donc contribuer à renforcer leur rôle; j'y attache la plus grande importance.

Vous voudrez bien me faire connaître les difficultés que vous pourriez rencontrer à l'occasion du traitement des dossiers qui vous seront présentés.

Annexe

La délivrance de l'agrément est précédée d'une instruction au cours de laquelle le Préfet recueille les avis prévus à l'article R. 252-10

Les avis recueillis au cours de l'instruction sont des avis "simples".

Il en est ainsi de l'avis donné par les communes.

TA Marseille 8 juillet 1982 : Association protection de la vallée de l'Ubaye

Considérant que le préfet des Alpes de Haute-Provence, a refusé l'agrément sollicité, en se fondant sur la circonstance que "la commune de Barcelonnette, où l'association a son siège social, a émis un avis défavorable". Qu'aucune des dispositions du décret du 7 juillet 1977 ne subordonnant l'agrément à l'avis favorable des communes où les associations pétitionnaires ont leur siège, le préfet a commis une erreur de droit dans la mesure où il s'est estimé lié par l'avis émis par la commune de Barcelonnette.

Si le préfet a entendu s'approprier les motifs de cet avis, il n'a pas suffisamment motivé sa propre décision en ne précisant pas les motifs de l'avis émis par la commune.

Les conditions que doivent remplir les associations qui sollicitent l'agrément.

Les associations qui sollicitent l'agrément prévu à l'article L. 252-1 doivent justifier depuis trois ans au moins à compter de leur déclaration ou, pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, de leur inscription des conditions mentionnées à l'article R. 252-2 du code rural (article 3 du décret n° 96-170 du 28 février 1996) :

a) d'un fonctionnement conforme à leurs statuts ;

b) d'activités statutaires dans les domaines mentionnés à l'article L. 252-1 ;

c) de l'exercice, à titre principal, d'activités effectives consacrées à la protection de l'environnement ;

d) de garanties suffisantes d'organisation.

1. Un délai nécessaire d'inscription de 3 ans

Le délai probatoire de trois ans durant lequel les associations qui sollicitent l'agrément doivent avoir fait la preuve de leur action en faveur de la protection de l'environnement suscite souvent des interrogations lorsque une association a modifié ses statuts.

Un jugement du TA de Versailles du 13 octobre 1992 Association du village de Lésigny apporte les éclaircissements nécessaires à cette question :

"Le minimum de trois années nécessaires pour présenter une demande d'agrément doit être calculé en tenant compte de l'activité de l'association dans le domaine concerné depuis la date de déclaration de l'association. C'est en ce sens que doit être interprété l'article 3 du décret de 1977 (art R. 252-2), et non comme faisant courir à nouveau le délai chaque fois que les statuts seraient modifiés.

La modification intervenue en l'occurrence ne correspondait pas à une transformation de l'objet social, mais à une extension et à une diversification des activités".

2. Un fonctionnement conforme aux statuts

La première condition posée par l'art R. 252-2 concerne l'exigence d'un fonctionnement conforme aux statuts.

"Cette exigence ne vise pas à l'exercice d'un contrôle formaliste, mais à s'assurer du respect des règles essentielles à la vie associative, et notamment des principes démocratiques élémentaires".

TA Versailles 13 octobre 1992 association du village de Lésigny.

3. L'exercice, à titre principal, d'activités effectives consacrées à la protection de l'environnement

Une troisième condition est exigée des associations qui sollicitent l'agrément : elles doivent justifier de l'exercice, à titre principal, d'activités effectives consacrées à la protection de l'environnement.

3-1. L'exercice à titre principal

L'obligation faite aux associations qui sollicitent l'agrément d'oeuvrer principalement pour la protection de l'environnement a été introduite par l'article L. 252-1 du code rural modifié par l'article 5 de la loi 95-101 du 2 février 1995. La jurisprudence n'a pas encore eu à se prononcer sur ce point. Par contre, il existe quelques décisions de justice sur la notion d'activités compatibles. Cette jurisprudence est encore d'actualité, activité principale ne signifiant pas activité exclusive.

NOTA : Les jurisprudences citées ci-dessous font référence au critère de désintéressement qui n'a pas été retenu dans le décret n° 96-170 du 28 février 1996.

Les statuts à objets multiples que se sont donné certaines associations ont entraîné des refus d'agrément qui, dans certains cas ont été annulés par les tribunaux administratifs et par le Conseil d'Etat :

TA Versailles 13 octobre 1992

Association du village de Lesigny

Le fait que les statuts de l'association mentionnent parmi les buts dont celle-ci poursuit la réalisation, "la défense des intérêts matériels et moraux de ses adhérents menacés par la création de la ZAD municipale" ne saurait avoir pour effet de faire considérer celle-ci comme ayant une activité "intéressée".

Il suffit que cette mission ne soit pas incompatible, par son objet ou par ses modalités, avec la poursuite désintéressée des activités de la nature.

Tel est bien le cas d'une association dont l'objet principal (et l'activité essentielle) est "de défendre le cadre et le milieu de vie de ses membres, et de sauvegarder l'environnement du village, de traiter de toutes les opérations d'urbanisme sous toutes leurs formes et plus généralement de toutes opérations et de tous actes, projets, études ou décisions ayant pour effet, soit directement soit indirectement, de modifier le cadre de vie et l'environnement du village".

CE 13 novembre 1981 DEPROPER

Les statuts (art 3) de l'association de défense de la propriété foncière et de protection de l'environnement de La Flotte en Ré et de sa région comportaient 5 objets :

1) la défense de la propriété foncière;

2) le maintien des équilibres écologiques existants;

3) la protection de la nature et de ses ressources - sol, eau, atmosphère, flore, faune - pour éviter des destructions irréparables du patrimoine naturel et culturel communal et maintenir l'harmonie entre les aménagements du territoire et de la nature;

4) l'activité, l'organisation, la défense des intérêts sociaux et économiques de la propriété foncière des exploitants agricoles, des exploitants non-agricoles et des non-exploitants;

5) la représentation de la propriété foncière auprès des pouvoirs publics et des groupements professionnels.

Le préfet de la Charente Maritime avait refusé l'agrément sur la base du 4) de l'article 3 des statuts.

Le Conseil d'Etat a reconnu que l'objet figurant au 4) n'était pas incompatible avec la poursuite désintéressée d'activités en faveur de l'environnement :

"Considérant que l'association de défense de la propriété foncière et de la protection de l'environnement de la Flotte-en-Ré et de sa région a pour but le maintien des équilibres écologiques existants et la protection de la nature et de ses ressources; que, si elle a étendu son objet social à la défense de la propriété foncière, l'étude, l'organisation, la défense des intérêts sociaux et économiques de la propriété foncière, cette mission n'est en l'espèce pas incompatible, par son objet ou par ses modalités, avec la poursuite désintéressée des activités de la nature de celles qu'énumère l'article 3 du décret du 7 juillet 1977".

En revanche l'examen des activités effectives et des activités statutaires de l'association des propriétaires fonciers de Rochefort et de sa région a permis au TA Poitiers de juger, le 5 novembre 1980, que cette association avait pour unique but la défense de la propriété privée.

"qu'il résulte des pièces du dossier et notamment des notes de présentation de l'association, des rapports moraux et financiers approuvés par l'assemblée générale que les activités pratiques et les publications de l'association requérante ont consisté soit en interventions d'ordre général pour la protection de la propriété privée soit en interventions particulières pour la défense des propriétaires individuels qui avaient un cas particulier à régler ; qu'il ressort, en outre, tant de la demande d'agrément à la sous-préfecture de Rochefort que des statuts mêmes de l'association que l'association requérante a pour unique but la défense de la propriété privée; que dès lors, même si l'asssociation n'a poursuivi aucun but lucratif ou n'est pas intervenue pour défendre ses biens propres et même si la défense des propriétaires privés en général ou à titre individuel peut, le cas échéant, coïncider avec celle de l'environnement, le préfet de la Charente-Maritime était fondé, en vertu des dispositions précitées et en raison tant de l'objet exclusif de l'association que de la nature et de l'importance de ses activités pratiques ou de ses publications, à refuser l'agrément sollicité".

L'agrément des Fédérations départementales de chasseurs.

Ces fédérations ont été instituées par l'article 1er de la loi du 28 juin 1941 (codifiée à l'article L. 221-2 et suivants du code rural), elles ont de plein droit la personnalité juridique et n'ont pas besoin, de ce fait, de faire une déclaration à la préfecture.

Le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 13 juin 1984 Fédération départementale des chasseurs du Loiret, a jugé que ces fédérations peuvent être agréées au titre de la protection de l'environnement :

"Considérant que les fédérations départementales des chasseurs qui collaborent à une mission de service public en contribuant notamment à la sauvegarde et au repeuplement de la faune sauvage comme à la protection de l'environnement nécessaire au développement de celle-ci, exercent en faveur des intérêts protégés par la loi précitées du 10 juillet 1976 des activités désintéressées avec lesquelles leurs autres objets statutaires ne sont pas incompatibles".

Cette jurisprudence vient d'être confirmée par la Cour administrative d'appel de Nantes : CAA Nantes 15 avril 1998 Fédération départementale des chasseurs d'Ille-et-Vilaine.

3-2. Les activités effectives consacrées à la protection de l'environnement et la détermination du cadre géographique de l'agrément

a - les activités effectives consacrées à la protection de l'environnement

La jurisprudence reconnaît qu'une association étant un moyen essentiel d'action et d'expression dans une société démocratique, ses activités peuvent être très variées.

L'action contentieuse d'une association n'est pas un motif de refus de l'agrément.

TA Orléans 24 janvier 1995

Association Aquavit

Le préfet, à la suite de l'avis défavorable du maire de Tours où l'association a son siège, a considéré que l'association, à travers son activité des années écoulées, n'avait pas fait preuve d'une "attitude constructive". Cette appréciation résulte directement du fait que l'association au cours des trois années ayant suivi sa déclaration, s'est opposée par l'action contentieuse à plusieurs projets dont la réalisation était envisagée par la ville de Tours.

Que la circonstance qu'une association se soit opposée à la politique d'aménagement définie par une ou plusieurs communes sur le territoire desquelles ladite association exerce son activité ne peut légalement permettre à l'autorité compétente de considérer que cette association ne justifie pas de l'exercice d'activités désintéressées pour la protection et l'amélioration du cadre de vie et de l'environnement au sens des dispositions de l'art R. 252-2 du code rural.

De même que la contestation de la politique d'investissement et de réalisation d'une entreprise publique

TA Toulouse 29 mai 1980

Association toulousaine d'écologie

Il est reproché à l'association toulousaine d'écologie des activités consistant en l'organisation en 1972 d'une "coordination nationale des groupes auto-réducteurs" qui dans le cadre d'une opposition à la réalisation des programmes d'investissements d'EDF demandaient aux usagers de refuser de payer 15 % du montant de leur facture d'électricité et en la participation à des dates plus récentes à des activités du même type.

Considérant qu'il ne saurait être reproché à une association "moyen essentiel d'action et d'expression dans une société démocratique", une contestation de la politique d'investissement et de réalisation d'une entreprise publique.

L'agrément ne saurait être refusé au motif que la protection de l'environnement est parfaitement assurée par les services administratifs

CE 11 septembre 1995 req n° 129728

L'argument selon lequel la défense des sites et de l'environnement est déjà parfaitement assurée par les différents services administratifs, ne figure pas au nombre de ceux qui sont susceptibles de fonder une décision de refus d'agrément.

b - la détermination du cadre géographique de l'agrément

L'article R. 252-3 indique que l'existence des conditions mentionnées à l'article R. 252-2 est attestée notamment par l'importance des activités effectives ou des publications. Le champ d'activité effectif de l'association permet, en particulier, de déterminer le cadre géographique de l'agrément.

TA Marseille 16 février 1993

M. Rolland Roger

"L'article 14 du décret 77-760 du 7 juillet 1977 (art R. 252-15 du code rural modifié par l'art 12 du décret 96-170 du 28 février 1996) précise "la décision d'agrément est motivée et indique le cadre géographique pour lequel cet agrément est accordé". Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'autorité administrative ne peut agréer une association au titre de l'art 40 de la loi du 10 juillet 1976 (art L. 252-1 du code rural modifié par l'art 5 de la loi 95-101 du 2 février 1995) que pour le cadre géographique à l'intérieur duquel ladite association exerce son activité.

Le Centre de Recherches Alpins sur les vertébrés a pour objet l'étude, la protection et la conservation des vertébrés dans le département des Hautes-Alpes et dans la vallée de l'Ubaye.

Ainsi, l'agrément accordé par le secrétaire d'Etat est entaché d'illégalité en tant qu'il concerne le département des Alpes de Haute-Provence".

TA Montpellier 11 mai 1994

Comité de sauvegarde du cadre de vie entre Seranne et Pic St Loup

Depuis sa déclaration, ce comité a mené de façon régulière, dans le secteur géographique en rapport avec son objet, soit dans le canton de St Martin de Londres et dans les communes de Brissac et de Cazevieille, des actions en faveur de la protection de l'environnement en organisant des réunions d'information, en participant à des débats, à des enquêtes publiques, relatifs à l'ouverture de carrières, à la mise en exploitation d'installations classées, à la création de voies, à la révision de plans d'occupation des sols.

L'agrément des associations de quartier au titre de la protection de l'environnement

Le préfet fait une erreur de droit s'il refuse l'agrément.

TA Grenoble 12 décembre 1980

Association des habitants de la Zone du lac d'Annecy Le Vieux

Il ressort des statuts de l'association des habitants de la zone du lac d'Annecy Le Vieux que cette association régulièrement déclarée poursuit des activités désintéressées dans les domaines de l'amélioration du cadre de vie et de la protection de la nature ou de l'environnement ; qu'elle exerce ses activités depuis plus de trois ans ; qu'elle remplit, par suite, les conditions requises par les dispositions des articles L. 121-8 du code de l'urbanisme et L. 252-1 du code rural pour être agréées ; que le préfet de la Haute-Savoie ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit et poser une condition non prévue par les textes législatifs susvisés, lui refuser l'agrément qu'elle sollicitait au motif qu'elle n'était qu'une association de quartier ; qu'au surplus, les objectifs poursuivis par l'association requérante présentaient manifestement un intérêt communal et celle-ci pouvait, à ce titre, demander que l'agrément lui fut accordé dans le cadre géographique communal.

4. Les garanties suffisantes d'organisation

Cette quatrième condition était déjà exigée par l'article 3 c) du décret n° 77-760 du 7 juillet 1977 codifié à l'art R. 252-2 du code rural.

L'article R. 252-3 du code rural précise que l'existence des conditions mentionnées à l'article R. 252-2 est attestée notamment par un nombre suffisant de membres cotisants soit individuellement, soit par l'intermédiaire d'associations fédérées, par la régularité du fonctionnement des divers organes d'administration de l'association, par la régularité des comptes, par la nature et l'importance des activités effectives ou des publications.

La jurisprudence est assez riche sur ce point :

4-1. Les adhérents

a - le nombre d'adhérents

Les cotisants et la situation du siège social

TA Paris 28 mai 1985

Association de sauvegarde de l'environnement Maillot-Champerret

Considérant que la participation pécuniaire des 3/4 des adhérents constitue un nombre suffisant de cotisants ; que la circonstance que le siège social du groupement soit situé au domicile de l'un des membres du comité de direction n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le fonctionnement des organes d'administration ; qu'en poursuivant pour la défense des intérêts statutaires plusieurs instances contentieuses l'association a manifesté une activité conforme aux exigences imparties par les dispositions sus précitées ; que l'absence de publications ne saurait suffire à elle seule à permettre à l'administration d'écarter l'intéressée au titre de l'article L. 160-1 du code de l'urbanisme et des textes subséquents.

La représentatitivé

Le nombre des adhérents n'est pas nécessairement un bon indice de l'activité réelle d'une association.

CE 13 novembre 1981 DEPROPER

Une association n'ayant qu'un faible nombre d'adhérents peut, compte tenu de leur militantisme, avoir une activité soutenue et une large audience. L'appréciation est également faite par rapport à l'étendue du cadre géographique d'intervention.

L'association de défense de la propriété foncière et de protection de l'environnement de la Flotte en Ré et de sa région ne regroupait que 104 adhérents, soit 1 % de la population de l'île de Ré.

Le Conseil d'Etat a pris en considération le nombre d'association ayant pour objet la défense de l'environnement que compte l'île de Ré pour conclure que cela entraînait nécessairement un éparpillement des adhérents.

TA Orléans 10 janvier 1995

Association pour la sauvegarde de la Vallée de Saint-Ouen et tous les espaces verts et sites de la commune.

Cette association, qui n'entend exercer ses activités que dans le cadre d'une commune de moins de 3000 habitants, compte 38 membres, que la régularité de son fonctionnement et de ses comptes n'est pas contestée et qu'elle a, depuis sa création, été à l'origine d'activités nombreuses et diversifiées (nettoyage de pâtures, expositions sur le patrimoine et le cadre de vie, participation à des fêtes locales, à des actions de débroussaillage, organisation de promenades guidées, ramassage de détritus) et qu'elle s'est manifestée lors d'enquêtes publiques intéressant la commune, conformément à son objet.

b - le lieu de résidence des adhérents

TA Marseille 8 juillet 1982

Association protection de la vallée de l'Ubaye

La circonstance que les membres des associations sollicitant un agrément ne résident pas en permanence sur le territoire des communes dans lesquelles lesdites associations entendent poursuivre leur activité n'est pas au nombre des motifs qui peuvent justifier un refus d'agrément.

Qu'en fondant son refus sur le fait, d'ailleurs contesté, que l'"association pour la protection de la vallée de l'Ubaye est constituée presque exclusivement de résidents secondaires", le préfet des Alpes de Haute-Provence a commis une erreur de droit.

4-2. La régularité des comptes de l'association

TA Rennes 21 octobre 1981

Association "les amis de la presqu'île de Quiberon"

"L'administration fait valoir que les finances de l'association sont largement déficitaires, ce qui pourrait entraîner des difficultés, en cas d'agrément, si sa responsabilité pécuniaire était mise en jeu lors d'une action judiciaire mal fondée ou éventuellement abusive. Que même si l'association reconnaît l'existence de comptes déficitaires tout en minimisant leur importance, ce motif n'est pas de la nature de ceux qui peuvent justifier légalement une décision de refus dés lors que l'administration n'a constaté aucune irrégularité des comptes, cas prévu par l'art 4 du décret du 7 juillet 1977 précité pour que soit contesté les garanties offertes par l'association".

 

 

 


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