(JO du 6 août 1995)
Le garde des sceaux, ministre de la Justice,
à Messieurs les procureurs généraux, Mesdames et Messieurs les procureurs de la République, Mesdames et Messieurs les magistrats du parquet (pour attribution) ; Mesdames et Messieurs les premiers présidents de cour d'appel, Mesdames et Messieurs les présidents des tribunaux de grande instance, Mesdames et Messieurs les magistrats du siège (pour information).
Conformément à la tradition de la Ve République, le Parlement vient d'adopter, à l'occasion du début du nouveau septennat, un projet de loi portant amnistie de certains faits commis avant le 18 mai 1995.
S'il est indéniable que cette pratique de l'amnistie a soulevé des interrogations tant au niveau de l'opinion publique que de certains parlementaires, le législateur a cependant estimé qu'il était nécessaire de maintenir cette manifestation de pardon attendue par un grand nombre de nos concitoyens.
Le pardon ne peut cependant conduire à l'oubli de certaines fautes particulièrement inacceptables au regard de la situation actuelle de notre société. C'est pourquoi le Parlement, suivant en cela les orientations du projet de loi, a souhaité faire preuve d'une plus grande rigueur que par le passé. Le texte adopté se veut raisonnable et équilibré.
Une loi d'amnistie reflète en effet les préoccupations du corps social et les priorités de politique pénale du moment. A ce titre, le législateur a ainsi fait échapper à l'amnistie les infractions relatives à l'immigration clandestine ainsi que les mesures d'éloignement du territoire prononcées par des juridictions à l'encontre d'étrangers; ont été également exclues du bénéfice de l'amnistie toutes les formes de corruption. Enfin, la priorité que représente la lutte contre l'insécurité routière se traduit par l'exclusion du bénéfice de l'amnistie de tous les délits du code de la route et, pour la première fois, des contraventions mettant le plus gravement en cause la sécurité des usagers de la route.
Il convient aussi de relever que le seuil de l'amnistie dite "au quantum" a été abaissé par rapport aux lois d'amnistie précédentes. Sont donc amnistiées les infractions punies d'une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à trois mois et celles punies d'une peine d'emprisonnement avec sursis égale ou inférieure à neuf mois.
La présente circulaire a pour objet de commenter les différentes dispositions de la loi, en suivant le plan, au demeurant classique, de celle-ci.
(articles 1er à 12 de la loi) Comme il est d'usage, le projet prévoit, d'une part, une amnistie selon la nature de l'infraction et, d'autre part, une amnistie à proportion de la peine prononcée. I.1. Amnistie en raison de la nature de l'infraction (articles 1er à 6) La loi porte tout d'abord, comme les lois précédentes, amnistie de toutes les contraventions de police (article 1er), sous réserve, cependant, de l'exclusion des contraventions du code de la route entraînant, en application de l'article R. 256, un retrait de plus de trois points du permis de conduire. Elle prévoit aussi l'amnistie des contraventions de grande voirie (article 6). La loi porte également amnistie de droit de certains délits commis avant le 18 mai 1995. Il s'agit en premier lieu des délits punis uniquement d'une peine d'amende (article 2, alinéa 1er). Afin de simplifier l'application de cette disposition traditionnelle, la loi prévoit expressément, consacrant en cela la jurisprudence, que l'amnistie ne jouera qu'en l'absence de "toute autre peine ou mesure" prévue par la loi. Ainsi, par exemple, si une mesure de fermeture ou une confiscation sont encourues, l'amnistie prévue à l'article 2 ne jouera pas. Sont également amnistiés les délits commis dans des circonstances particulières. Toutefois, afin de prendre en compte la correctionnalisation, par le nouveau code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994, de nombreux crimes, cette amnistie de droit n'est pas applicable aux délits passibles d'une peine de dix ans d'emprisonnement (article 2, alinéa 2). Les délits concernés par cette amnistie de droit sont : les délits commis à l'occasion de conflits du travail ou à l'occasion d'activités syndicales et revendicatives de salariés ou d'agents publics, y compris au cours de manifestations sur la voie publique ou dans les lieux publics (article 2 [1°]); les délits commis à l'occasion de conflits relatifs aux problèmes de l'enseignement ainsi que ceux commis en relation avec la production d'oeuvres ou de logiciels à des fins exclusivement pédagogiques (article 2 [2°]); les délits commis à l'occasion de conflits à caractère agricole, rural, industriel, artisanal ou commercial, y compris au cours de manifestations sur la voie publique ou dans des lieux publics (article 2 [3°]); les délits commis en relation avec des élections de toute sorte, à l'exception de ceux commis en relation avec le financement direct ou indirect de campagnes électorales ou de partis politiques (article 2 [4°]); les délits de presse, à l'exception de ceux ayant un caractère raciste ou apologétique des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité ou de terrorisme qui sont exclus du bénéfice de l'amnistie (articles 2 [5°] et 25 [16°]); les délits commis en relation avec la défense des droits et intérêts des Français rapatriés d'outre-mer (article 2 [6°]). La principale innovation de ce texte par rapport à celui du 20 juillet 1988 consiste dans le sort fait aux délits commis en relation avec le financement direct ou indirect de campagnes électorales ou de partis politiques. En effet, l'amnistie en raison de la nature de l'infraction ne jouera pas pour ces faits. Le législateur a, suivant ainsi le projet du Gouvernement, fait un choix inverse de celui de 1988. Il est en effet apparu qu'en cette matière les procédures doivent aller normalement à leur terme. Ces faits seront éventuellement amnistiables au quantum, dans les conditions de droit commun, sous réserve des faits de corruption au sens large exclus de l'amnistie par l'article 25 (4°) de la loi. Conformément à la tradition, sont également amnistiées un certain nombre d'infractions au code de justice militaire et au code du service national (articles 3, 4 et 5), sous réserve, lorsqu'elle est juridiquement possible, de la régularisation de la situation des intéressés avant le 31 décembre 1995. Les infractions ainsi amnistiées sont moins nombreuses que par le passé. Il apparaît en effet que certaines d'entre elles ne sont plus poursuivies, en raison notamment de l'évolution de notre société (par exemple l'abus de pouvoir en matière de réquisition visé à l'article 463 du code de justice militaire). D'autres ne sont pas amnistiées en raison de leur trop grande gravité (notamment la désertion en temps de guerre prévue par l'article 407, la destruction volontaire d'une arme prévue par l'article 430 ou les violences contre une sentinelle visées à l'article 456)
Le texte de la loi reprend une disposition traditionnelle donnant au Président de la République la possibilité d'accorder l'amnistie des infractions n'entrant pas dans le champ d'application de l'amnistie de droit, d'une part aux personnes âgées de moins de vingt et un ans au moment des faits et, d'autre part à des personnes ayant servi, de manière déterminante, l'intérêt général (anciens combattants, résistants, scientifiques, etc.).
Il ne reprend en revanche pas la possibilité introduite par la loi de 1988 d'accorder la "grâce amnistiante" des mesures d'interdiction du territoire français, pour lesquelles une mesure de grâce individuelle reste possible. Au surplus, le Parlement a souhaité conserver à l'amnistie par mesure individuelle son caractère de récompense exceptionnelle pour des jeunes majeurs et des citoyens s'étant particulièrement distingués.
III. Amnistie des sanctions disciplinaires et professionnelles (articles 14 à 16)
Les fautes disciplinaires et professionnelles commises avant le 18 mai 1995 sont amnistiées de plein droit, sous certaines réserves traditionnelles (article 14).
Leur amnistie, lorsqu'elles ont également donné lieu à une condamnation pénale, est subordonnée à l'amnistie de l'infraction.
Les fautes constituant des manquements à la probité, aux bonnes moeurs ou à l'honneur ne peuvent être amnistiées que par une mesure individuelle du Président de la République.
Sont également amnistiés, sous les mêmes conditions, les faits retenus comme motifs de sanctions par un employeur (article 15). Cette amnistie ne donne toutefois pas droit à réintégration, à la différence des dispositions des lois de 1981 et 1988. Il est en effet apparu au Parlement que cette mesure, au demeurant peu efficace dans sa mise en oeuvre (quarante-quatre personnes seulement ont été réintégrées par suite de la loi de 1981 et 17 par suite de la loi de 1988), constituait une ingérence excessive de la loi dans des rapports de droit privé.
Le législateur n'a pas davantage souhaité ordonner, comme en 1981 et 1988, la réintégration des étudiants ou élèves des établissements universitaires ou scolaires publics sanctionnés disciplinairement. En revanche, ces personnes se trouvent amnistiées par application des dispositions très générales de l'article 14.
Enfin, il convient d'observer que les sanctions administratives relatives au permis de conduire ne sont plus amnistiées alors qu'elles l'étaient dans les précédentes lois.
IV. Effets de l'amnistie (articles 17 à 24)
La loi ne remet pas en cause la portée habituelle des lois d'amnistie en ce qu'elles entraînent la remise de toutes les peines. Elle reprend certaines atténuations traditionnelles à ce principe et comporte des innovations.
Parmi les atténuations traditionnelles, s'inscrivent :
- le principe selon lequel l'amnistie n'entraîne pas restitution;
- la règle selon laquelle les sanctions pécuniaires supérieures à 5 000 F - à l'exception de celles prononcées en matière contraventionnelle, amnistiées sans condition par l'article 1er - ne seront amnistiées qu'après paiement, exécution de la contrainte par corps ou, dans le cas des jours-amende, exécution de l'incarcération.
Par ailleurs, la loi consacre pour la première fois les principes suivants :
- la loi limite l'effet traditionnel de l'amnistie qui consiste à rétablir un condamné dans le bénéfice d'un sursis antérieur révoqué par la condamnation amnistiée ; la loi prévoit désormais que, si la condamnation antérieure a été assortie d'une mise à l'épreuve ou d'une obligation d'effectuer un travail d'intérêt général et que la condamnation amnistiée est consécutive à des faits commis dans le cours de l'épreuve ou du travail, le bénéfice de ce sursis antérieur n'est pas rétabli (article 17, alinéa 2).
Cette nouvelle disposition permettra que l'amnistie n'aboutisse pas à un traitement plus favorable pour le condamné dont le sursis assorti d'une mise à l'épreuve ou d'une obligation de travail d'intérêt général a été révoqué par une nouvelle condamnation que pour le condamné dont le sursis probatoire a été révoqué par suite du non-respect des obligations qui lui étaient imposées ;
- l'article 17, alinéa 4, prévoit que l'amnistie est sans effet sur la réduction de points affectant le permis de conduire, dès lors que ce retrait est intervenu, dans les conditions prévues à l'article L. 11-1 du code de la route (paiement de l'amende, émission du titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée, condamnation devenue définitive), avant le 18 mai 1995. Peu importe à cet égard que les points n'aient pas encore été matériellement retirés, cette opération pouvant nécessiter quelque délai en raison du retard pris dans certaines préfectures.
Le choix ainsi fait par le législateur sauvegarde l'institution du permis à points qui, au demeurant, comporte son propre système de rachat, notamment en cas de non-commission de nouvelles infractions :
- la loi rappelle, consacrant en cela la jurisprudence, que l'amnistie n'entraîne pas la restitution ou le rétablissement des autorisations administratives annulées ou retirées (article 18-I);
- le législateur s'est par ailleurs efforcé de clarifier et de simplifier une situation juridique devenue complexe, voire incohérente, quant aux effets de l'amnistie sur les peines ou mesures complémentaires prononcées par les juridictions.
La loi dresse de façon exhaustive la liste des mesures de sûreté qui ne seront pas effacées par l'amnistie de la condamnation dans le cadre de laquelle elles auront été prononcées, qu'elles l'aient été à titre de peine principale ou à titre complémentaire : il s'agit de la faillite personnelle, de l'interdiction du territoire français, de l'interdiction de séjour, de l'interdiction des droits civiques, des mesures de démolition et de remise en état ou en conformité des lieux, de la dissolution de la personne morale, de l'exclusion des marchés publics, et de l'interdiction de pénétrer dans une ou plusieurs enceintes sportives (article 18-II).
Toutes les autres mesures disparaîtront donc avec l'amnistie de la condamnation, qu'elles aient été qualifiées par la jurisprudence de mesures de police ou de sécurité ou de mesures de réparation civile.
Les articles 19 à 24 comportent des dispositions classiques en matière d'amnistie : cas des condamnations multiples, absence de réintégration de droit dans les grades ou emplois ainsi que dans les ordres de décoration, absence d'effet de l'amnistie sur les droits des tiers, interdiction du rappel des sanctions effacées par l'amnistie.
S'agissant de ce dernier point, l'article 23, alinéa 3, prévoit que le délit de rappel illicite d'une condamnation amnistiée est aussi applicable aux personnes morales.
Par ailleurs, l'article 23, alinéa 4, prévoit que la mention de condamnations se trouvant amnistiées pourra continuer pendant un certain délai à figurer dans le fichier national gérant le permis de conduire à points. Le retrait de points ne peut être en effet que la conséquence du paiement d'une amende forfaitaire ou d'une condamnation. L'autorité administrative doit en conséquence pouvoir motiver les retraits effectués en se référant à des condamnations amnistiées. Le système du permis à points comporte déjà un régime autonome de suppression des retraits de points.
Enfin, l'article 23, alinéa 5, prévoit la conservation, par le casier judiciaire, des informations relatives aux condamnations amnistiées, auxquelles survit l'une des mesures visées à l'article 18.
En revanche, le législateur a souhaité, à la différence des lois d'amnistie précédentes, que l'amnistie de la condamnation n'entraîne pas l'amnistie corrélative de la condamnation pour évasion commise lors de l'exécution de la peine amnistiée.
V. Exclusions de l'amnistie (article 25)
Premier texte de loi après une élection présidentielle, la loi d'amnistie est l'occasion d'affirmer certaines orientations de politique pénale. C'est ainsi que les exclusions du bénéfice de l'amnistie permettent de ne pas accorder de pardon aux comportements les plus inacceptables, auxquels l'oubli est refusé.
Certes, le texte voté a repris par rapport aux exclusions figurant dans les textes de 1981 et 1988 un large "tronc commun", contenant les infractions à l'évidence les plus graves.
Parmi le "tronc commun", il convient de citer les infractions mettant en cause l'unité de la nation, notamment dans le cadre d'actions terroristes (article 25 [1°]) ou dans celui de discriminations entre les êtres humains (article 25 [2°]), les infractions de violences à mineurs de quinze ans (article 25 [3°]), les infractions en matière de contrefaçon, dont le champ a été élargi aux contrefaçons de marques et de dessins et modèles (article 25 [6°]) et les infractions de fraude électorale (art. 25 [7°]).
Les faits de trafic de stupéfiants justifient également une stigmatisation particulière (article 25 [11°]).
La sérénité des relations économiques, atout essentiel pour le pays, dépend par ailleurs largement du respect des règles posées par la loi ou le règlement, quelle que soit la gravité des sanctions encourues. C'est pourquoi sont exclues de l'amnistie les infractions en matière de douane, de fiscalité et de relations financières avec l'étranger (article 25 [12°]).
Le texte exclut également, comme il est de tradition, les délits de presse les plus graves, relatifs notamment à l'apologie des crimes de guerre. L'article 24 bis de la loi du 29 juillet 1881, qui incrimine la contestation de l'existence des crimes contre l'humanité, vient compléter cette énumération (article 25 [16°]).
Il exclut enfin les infractions en matière de patrimoine, dans une rédaction plus précise que celle retenue en 1988, destinée à éviter les difficultés passées d'interprétation (article 25 [20°]), et les principaux délits portant atteinte à l'environnement (article 25 [21°]).
Au-delà, le Gouvernement a entendu affirmer ses orientations de politique pénale en prévoyant des exclusions nouvelles ou en élargissant la portée d'exclusions traditionnelles; sont ainsi exclus du bénéfice de l'amnistie :
- les délits de blessures et d'homicides involontaires commis à l'occasion de la conduite d'un véhicule, les délits de conduite en état alcoolique et de fuite, ainsi que tous les délits prévus par le code de la route (article 25 [8° et 9°]);
- le délit de mise en danger d'une personne (article 25 [8°]);
- les contraventions en matière routière pour lesquelles un retrait de plus de trois points du permis de conduire est prévu (art. 25 [10°]) : sont ainsi exclues les contraventions les plus graves telles que les blessures involontaires entraînant une incapacité n'excédant pas trois mois, les non-respects de la priorité, les non-respects des arrêts imposés, les dépassements de 40 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée;
- les infractions de corruption au sens large : corruption, trafic d'influence, concussion, ingérence, prise illégale d'intérêts, favoritisme (article 25 [4°]); ces faits portent en effet atteinte au fonctionnement de la démocratie et indignent légitimement nos concitoyens;
- les délits liés à l'immigration clandestine, prévus par les articles 19, 21 et 27 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France (article 25 [13°]) et les délits qui sont relatifs au travail clandestin et aux trafics de main-d'oeuvre étrangère (article 25 [14°]) : la lutte contre la situation irrégulière d'étrangers en France et contre leur exploitation par des employeurs indélicats exige en effet un effort et une continuité qui ne doivent pas être interrompus;
- le délit d'usurpation d'identité, afin notamment que le casier judiciaire puisse conserver la trace d'agissements susceptibles d'avoir entraîné des inscriptions indues au préjudice des victimes de ces usurpations (article 25 [18°]);
- les principaux délits en matière de concurrence et de bourse (article 25 [22°]);
- les délits d'exercice illégal des professions médicales (article 25 [19°]).
Divers amendements parlementaires, acceptés par le Gouvernement sont venus restreindre encore le champ de l'amnistie.
Il s'agit en premier lieu des infractions liées à l'interruption volontaire de grossesse.
L'Assemblée nationale a pris l'initiative, en accord avec le Gouvernement, d'exclure du bénéfice de l'amnistie l'infraction prévue par l'article L. 162-15 du code de la santé publique, créée par la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993, qui punit de deux années d'emprisonnement et de 30 000 F d'amende le fait d'empêcher une interruption volontaire de grossesse ou de tenter de le faire en perturbant le fonctionnement des hôpitaux ou en intimidant les personnes.
La portée de cette exclusion avait été toutefois limitée par le Sénat aux seules procédures ayant abouti à une condamnation à une peine d'emprisonnement, avec ou sans sursis.
Sur proposition de la commission mixte paritaire, le Parlement a finalement souhaité revenir au texte adopté par l'Assemblée mais en ajournant à la liste des exclusions celle des délits liés à l'interruption volontaire de grossesse hors du cadre légal.
Sont donc exclus du bénéfice de l'amnistie, outre le délit prévu par l'article L. 162-15 du code de la santé publique, les délits prévus et punis par les articles L. 647 du code de la santé publique et 223-10 à 223-12 du code pénal et par les textes correspondants en vigueur avant le 1er mars 1994 (article 25 [23°]).
Il s'agit ensuite des infractions liées aux accidents mortels ou corporels du travail, afin de ne pas permettre l'oubli des faits les plus graves en matière de sécurité du travail (article 25 [28°]), de celles en matière de conditions de travail dans les transports routiers, dont l'actualité récente a encore rappelé toute l'importance (article 25 [15°]), et du délit d'entrave à la mission de l'inspection du travail (article 25 [14°]).
Il s'agit enfin de l'abandon de famille (article 25 [5°]), de la violation de sépulture (article 25 [17°]) et des infractions de rébellion ou d'outrages à agents ou d'atteintes à la sérénité de la justice (article 25 [24° à 27°]).
VI. Dispositions particulières
La présente loi d'amnistie est, comme les précédentes, applicable aux territoires d'outre-mer et à Mayotte (article 28). L'inapplicabilité du nouveau code pénal dans ces territoires justifie cependant quelques dispositions particulières, prévues aux deux premiers alinéas de l'article 28. Pour la même raison, le dernier alinéa de ce texte continue à faire référence aux frais de justice, la réforme opérée par la loi du 4 janvier 1993 n'étant pas applicable localement.
Vous voudrez bien me rendre compte de toute difficulté que vous pourrez rencontrer dans l'application de la loi qui vient d'être votée et dans la mise en oeuvre des présentes instructions.
L'expression "passible de dix ans d'emprisonnement" s'applique à la peine prévue dans l'incrimination et non à la peine encourue réellement, qui peut être aggravée en raison de l'état de récidive, par exemple.
Compte tenu des termes mêmes de l'article 25 de la loi, qui font référence à l'exclusion du bénéfice de la loi dans son ensemble, les exclusions l'emportent sur les cas d'amnistie de droit.
Il convient d'entendre le mot "véhicule" dans son acception la plus large. Sont donc concernés les véhicules ou engins terrestres, fluviaux, maritimes ou aériens.
