(JOUE n° C 256 du 27 octobre 2007)
Le 19 janvier 2007, le Conseil de lUnion européenne a décidé, conformément aux articles 71 et 251 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.
La section spécialisée " Transports, énergie, infrastructures, société de linformation ", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 juin 2007 (rapporteur : M. Krzysztof Ostrowski).
Lors de sa 437e session plénière des 11 et 12 juillet 2007 (séance du 11 juillet 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 136 voix pour avec 4 abstentions.
1. Position du CESE
1.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de directive de la Commission relative au transport intérieur des marchandises dangereuses, qui a pour objectif stratégique dharmoniser le droit communautaire dans ce domaine. Une telle mesure doit aboutir à améliorer les conditions de sécurité en ce qui concerne le transport de ces marchandises.
1.2. La proposition de directive met à jour quatre directives existantes et quatre décisions de la Commission qui touchent au domaine du transport des marchandises dangereuses et les fusionne en un seul acte législatif, en étendant par la même occasion à la batellerie le champ dapplication de ces règles communautaires, qui visaient à lorigine les transports par route et par chemin de fer.
1.3. Le Comité partage le point de vue de la Commission quand elle estime quil est difficile de prétendre mettre en place des conditions qui soient aussi sûres que possible pour le transport des marchandises dangereuses si lon nadopte pas une législation communautaire unique qui couvre tous les modes de transport intérieur (route, rail et batellerie).
1.4. Le Comité est daccord avec la Commission pour dire quen harmonisant les règles en vigueur dans le domaine du transport par route et par chemin de fer des marchandises dangereuses sans pour autant modifier fondamentalement les dispositions existantes, et en étendant à cette occasion le champ de la législation communautaire au transport par batellerie, on aboutit à une simplification significative des règles et des procédures administratives pour les pouvoirs publics comme les acteurs privés.
1.5. Adopter un acte législatif unique qui couvre les trois modes de transport intérieur et prévoir la possibilité que les annexes de la directive se réfèrent simplement aux conventions et accords internationaux sur le transport des marchandises dangereuses, au lieu de les reprendre textuellement comme cest le cas aujourdhui, induira une réduction significative du volume de lacquis communautaire.
1.6. Le Comité estime que la forme juridique proposée pour ladoption des nouvelles règles, à savoir le choix dune directive, offre une bonne solution. Eu égard toutefois au large éventail dexceptions et de latitudes qui sont prévues dans ce domaine pour les Etats membres, le Comité les appelle tous à coopérer le plus étroitement possible avec la Commission en la matière afin dassurer que lharmonisation de la réglementation soit effective.
1.7. Le Comité souhaite souligner quétant donné la minutie des dispositions du projet de texte qui portent sur les spécifications techniques en matière de transport des marchandises dangereuses ainsi que la typologie de celles-ci, il ne peut se référer quaux aspects de la proposition qui sont dordre plus général.
1.8. Le Comité est satisfait dapprendre, daprès les informations données par la Commission, que le contenu de la proposition a été fortement influencé par les avis des Etats membres et des parties intéressées que sont les fédérations professionnelles représentant les entreprises actives dans le transport de marchandises dangereuses et que lon a cherché, pendant la procédure de consultation, à arriver autant que possible à une position commune.
1.9. Le Comité se félicite de noter que la Commission continuera dêtre assistée par un comité spécial de réglementation chargé des questions de transport des marchandises dangereuses, qui lui apportera son aide dans le cadre des procédures de comitologie.
1.10. Il se dit en outre satisfait que les fédérations professionnelles aient pu faire connaître leurs points de vue tout au long du processus délaboration de la proposition, grâce à la possibilité qui leur a été donnée dassister aux réunions du comité de réglementation, et que, par ailleurs, les Etats membres de lAssociation européenne de libre-échange (AELE) aient également été consultés et le Parlement européen informé en continu.
1.11. Le Comité apprécie que la Commission centrale pour la navigation du Rhin ait elle aussi été consultée, étant donné que ce fleuve concentre 80 % du transport de marchandises de ce type en Europe.
1.12. Le Comité prend également note des informations données par la Commission lorsquelle explique quen 2004-2005 des consultants extérieurs ont procédé à une évaluation de ce domaine daction, sous le titre " Evaluation de la politique de lUE relative au transport de produits dangereux depuis 1994 ", que lexercice a confirmé la pertinence de lapproche présentée dans la proposition et quen outre une grande majorité des personnes interrogées dans le cadre des consultations publiques se sont prononcées en faveur des mesures proposées par la Commission.
1.13. Sur la question du transfert vers les Etats membres de la charge qui était assumée jusquà présent par la Communauté et consiste à traduire et à publier, lorsque nécessaire, les annexes techniques de la directive, le Comité estime quil serait très souhaitable que la Commission accorde un soutien financier pour la réalisation de ces traductions au niveau national.
1.14. A la lumière des considérations qui précèdent, le Comité est convaincu quil est opportun de soutenir la proposition présentée par la Commission, laquelle a été élaborée par des experts de haut niveau dans le domaine du transport intérieur des marchandises dangereuses issus de différents Etats membres.
1.15. Le Comité souhaiterait toutefois attirer lattention sur un certain nombre de points qui demanderaient, selon lui, à être encore précisés ou éclaircis : ils portent en loccurrence sur labsence de définition de lexpression même " marchandises dangereuses " aux fins de la directive ; sur le droit qui est donné aux Etats membres dinterdire le transport de marchandises dangereuses sur leur territoire, pour des raisons exclusivement autres que la sécurité de cet acheminement, ainsi que sur labsence totale dinformations dans les annexes III.2 et III.3.
Les remarques du Comité sur ces questions sont présentées dans la partie " Observations particulières "
2. Principaux éléments de la proposition
2.1. Le transport intérieur de marchandises dangereuses (produits chimiques, produits de nettoyage, essence, explosifs, cartouches pour armes de petit calibre, aérosols, matières radioactives, pesticides, etc.) saccompagne dun risque notable daccident. Le constat vaut pour tous les modes de transport, quil sagisse de la route, du rail ou des voies navigables. Il met en péril la santé et la vie des personnes qui participent à cet acheminement mais aussi de vastes populations citadines et rurales.
2.2. Des actions ont déjà été entreprises en vue dassurer que les conditions de transport de ce type de marchandises soient les plus sûres possibles. A lheure actuelle, le transport international de marchandises dangereuses est régi par les conventions et accords internationaux conclus sur la base des recommandations de lOrganisation des Nations unies (ONU). Pour garantir la sécurité des transports de marchandises dangereuses tout en assurant la libre circulation et lintermodalité dans les services de transports internationaux, les Nations unies ont élaboré et actualisé un document établissant des " Recommandations relatives au transport des marchandises dangereuses " quelles présentent sous la forme dun " règlement type ".
2.3. Sil importe de réglementer le transport de marchandises dangereuses, cest en raison non seulement des caractéristiques propres à ces marchandises mais également des volumes qui en sont acheminés. La masse totale des marchandises dangereuses transportées dans lUnion européenne sélève déjà à 110 milliards de tonnes-km/an, ce qui représente environ 8 % du trafic de marchandises dans lUE. Ce transport seffectue pour 58 % par route, 25 % par rail et 17 % par les voies navigables et, exception faite de la voie ferrée, il présente une tendance à laugmentation.
2.4. En Europe, les prescriptions des accords internationaux dans le secteur du transport intérieur ont été mises en uvre au moyen de trois instruments :
a) LADR, ou " accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route ", qui a été conclu le 30 septembre 1957 à Genève, avec des modifications ultérieures ;
b) Le RID, ou " règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses ", qui constitue lappendice C de la convention relative aux transports internationaux ferroviaire (COTIF). Il a été arrêté le 3 juin 1999 à Vilnius et a été modifié ultérieurement ;
c) LADN, ou " accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par voies de navigation intérieure ", qui a été conclu le 26 mai 2000 à Genève, avec des modifications ultérieures.
2.5. La législation de lUnion européenne en matière de transport intérieur des marchandises dangereuses ne sapplique cependant quau trafic routier et ferroviaire. Pour ces deux modes de transport, les dispositions législatives en vigueur garantissent déjà un haut niveau de sécurité, la libre prestation des services en la matière et la libre circulation des moyens de transport sur le territoire de lUnion européenne. Le droit communautaire qui régit ce domaine comprend quatre actes législatifs.
Il sagit de :
a) La directive 94/55/CE du Conseil, du 21 novembre 1994, relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant le transport des marchandises dangereuses par route ;
b) La directive 96/49/CE du Conseil du 23 juillet 1996 relative au rapprochement des législations des États membres concernant le transport de marchandises dangereuses par chemin de fer ;
c) La directive 96/35/CE du Conseil du 3 juin 1996 concernant la désignation ainsi que la qualification professionnelle de conseillers à la sécurité pour le transport par route, par rail ou par voie navigable de marchandises dangereuses ;
d) La directive 2000/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2000 relative aux exigences minimales applicables à lexamen des conseillers à la sécurité pour le transport par route, par rail ou par voie navigable de marchandises dangereuses.
2.6. Il nexiste en revanche aucune règle communautaire qui régisse le transport des marchandises dangereuses par les voies navigables intérieures. En ce qui concerne le transport des marchandises dangereuses par batellerie, il existe certes deux ensembles de prescriptions gouvernant ce trafic sur le Rhin (ADN-R) et le Danube (ADN-D), mais il sagit de dispositifs régionaux. Il faut encore y ajouter les dispositions nationales sur les transports domestiques. Labsence de réglementation dans ce domaine sexplique notamment par la nonsignature de lADN. La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil que la Commission avait présentée en 1997 sur le rapprochement des législations des Etats membres concernant le transport de marchandises dangereuses par la batellerie na pour sa part pas été adoptée et a été retirée en 2004.
2.7. Toutefois, laccord relatif au transport par voies de navigation intérieure est maintenant en cours de ratification et il est prévu quil entre en vigueur au plus tard en 2009. Compte tenu de cet état de choses, le Comité saccorde avec la Commission à penser quil est logique dincorporer le transport par batellerie dans le droit communautaire, ne fût-ce que dans un souci dharmonisation. Ces circonstances fournissent également loccasion dactualiser et dharmoniser les dispositions législatives en vigueur. Par ailleurs, il serait inopportun de laisser se créer deux régimes de réglementation différents, lun pour les transports internationaux et lautre pour les transports nationaux. Un autre motif qui justifie des modifications réside dans la complexité assez forte que présente la législation de lUnion européenne qui régit aujourdhui le transport des marchandises dangereuses. Les actes législatifs relatifs à tel ou tel mode de transport présentent des incohérences et certaines de leurs dispositions sont déjà obsolètes, ou le deviendront bientôt. Par exemple, deux directives peuvent aujourdhui être considérées comme superflues, étant donné que leurs dispositions ont été incorporées dans lADR, le RID et lADN. Il se pose également un problème dordre technique lié à la structure actuelle des directives existantes. Tous les deux ans en effet, à chaque révision des conventions et accords internationaux, leurs volumineuses annexes doivent, aux termes des directives, être traduites dans leur intégralité. La réalisation de cette opération savère extrêmement ardue et coûteuse.
2.8. Daprès les informations produites par la Commission, les problèmes susmentionnés ne disparaîtront pas mais risquent même de saggraver si rien nest fait en la matière. Selon toute vraisemblance, les règles qui sont déjà complexes à lheure actuelle le deviendront encore davantage à chaque modification des conventions et accords internationaux, on laissera subsister des prescriptions obsolètes, qui seront une source de confusion pour les utilisateurs, et des dispositions contraignantes risqueront de plus en plus dêtre enfreintes. Au lieu de devenir plus conviviales pour leurs utilisateurs, les réglementations de lUnion européenne risquent de devenir totalement opaques. Dans le contexte dun recours accru aux approches multimodales, lexistence de règles différentes pour chaque mode de transport risque dalourdir les problèmes concrets qui se posent au quotidien en matière de transports et daugmenter inutilement les coûts qui sy rapportent. De même, sil devait être régi par des règles différentes selon que le transport concerné est international ou national, le secteur de la batellerie sera entravé dans son développement, alors que dans lhypothèse inverse, il devrait être dans bien des cas le mode de transport préféré, comme le montrent les données statistiques.
2.9. Cest pour ces raisons quil est proposé darrêter une nouvelle directive qui mettra à jour les quatre directives et les quatre décisions de la Commission relatives au transport des marchandises dangereuses par route et par chemin de fer en les fusionnant en un seul acte législatif, les trois modes de transport intérieur étant régis globalement par un seul texte juridique, et en incluant le transport batelier dans le champ dapplication des règles communautaires.
2.10. La nouvelle directive devrait amener à labrogation des directives 94/55/CE et 96/49/CE, telles que modifiées, concernant le transport des marchandises dangereuses, des directives 96/35/CE et 2000/18/CE concernant les conseillers à la sécurité pour les marchandises dangereuses, et des décisions 2005/263/CE et 2005/180/CE de la Commission, telles que modifiées, autorisant certaines dérogations nationales aux directives 94/55/CE et 96/49/CE. On se doit dajouter ici que les dispositions des directives 96/35/CE et 2000/18/CE sont actuellement reprises dans les annexes des directives 94/55/CE et 96/49/CE, ce qui les rend sans objet pour les transports routiers et ferroviaires.
2.11. La proposition intègre dans le droit communautaire les règles existantes en matière de transport international et étend lapplication des règles internationales au transport national. Elle détermine ainsi une simplification substantielle du droit communautaire dans le domaine du transport des marchandises dangereuses, alors même quelle en étend le champ dapplication.
2.12. La proposition vise également à reporter sur les Etats membres une charge que la Communauté, en loccurrence la Commission, avait assumée jusquà présent, à savoir lobligation de traduire et publier les annexes techniques de la directive. Une des principales raisons qui expliquent cette démarche est que les traductions réalisées au niveau communautaire nétaient pas toujours de très bonne qualité et que, dans les faits, les Etats membres étaient de toute façon contraints deffectuer leurs propres traductions ou éventuellement de procéder à des corrections. Les annexes sont mises à jour tous les deux ans. Dans cette perspective, la Commission devra donc accorder un soutien financier pour la réalisation de ces traductions au niveau national.
Elle est toutefois convaincue que laide ainsi octroyée aux Etats membres sera plus que compensée par les économies que la Communauté pourra réaliser en termes de coûts de traduction et de publication.
2.13. La proposition entend instaurer un système grâce auquel les annexes de la directive se borneront à faire référence aux conventions et accords internationaux sur le transport des marchandises dangereuses au lieu de
es reprendre textuellement, comme cest le cas à lheure actuelle. Il est prévu que cette mesure aboutira à réduire le volume de lacquis communautaire de quelque 2 000 pages.
2.14. La simplification de la législation communautaire devrait faciliter sa transposition en droit national. Si les règles régissant le transport des marchandises dangereuses étaient harmonisées, le travail des autorités chargées de les mettre en uvre, se trouverait facilité et gagnerait en efficacité, notamment en ce qui concerne lélaboration de rapports.
2.15. Lexistence de règles simplifiées et harmonisées allégerait les procédures administratives pour toutes les parties prenantes du transport de marchandises dangereuses, de lexpéditeur au destinataire.
2.16. Avec des règles harmonisées, il deviendrait également plus aisé détablir les documents concernant les opérations et les véhicules de transport, tout comme seraient simplifiés la formation des personnes concernées et le travail des conseillers à la sécurité pour le transport des marchandises dangereuses.
2.17. La proposition est reprise dans le programme glissant de la Commission pour la mise à jour et la simplification de lacquis communautaire, ainsi que dans son programme législatif et de travail.
3. Observations particulières
Le Comité souhaiterait attirer ici lattention sur quelques points, au sujet desquels il émet certaines réserves :
3.1. Premièrement, la proposition intitulée " Directive du Parlement européen et du Conseil relative au transport intérieur de marchandises dangereuses " précise, dans le chapitre quelle consacre aux définitions, lacception qui est donnée à divers termes ou expressions (par exemple ADR, RID, ADN, véhicule, wagon, bateau) au sens de la directive envisagée. Elle ne donne toutefois pas dindications sur la manière dont il faut entendre la notion même de " marchandises dangereuses ". La chose est sans conteste malaisée, étant donné quil existe quantité de types de marchandises et que cette liste sallonge sans cesse avec le progrès technique.
Le Comité est toutefois davis que le texte devrait contenir des indications quant à la manière dont il faut entendre le concept de " marchandises dangereuses " au sens de la directive.
3.2. Deuxièmement, le projet de directive donne aux Etats membres le droit de réglementer ou dinterdire, pour des raisons exclusivement autres que sa sécurité, le transport de marchandises dangereuses sur leur territoire.
Bien quil conçoive les motifs qui ont conduit à accorder aux Etats membres ce droit de réglementation, voire dinterdiction, le Comité ne comprend pas sur quelles bases sappuie la proposition pour leur donner le droit dagir " pour des raisons autres que la sécurité du transport uniquement ". Il estime que dans le cas de la proposition à lexamen, dont le but est de renforcer la sécurité du transport des marchandises dangereuses, la formulation proposée a pour implication quun Etat membre ne pourra pas interdire le transport de marchandises dangereuses sur son territoire pour des raisons qui seraient justement liées à la sécurité dudit transport : cette position ne semble pas logique. Par ailleurs, le Comité ne voit pas clairement de quelle manière on pourrait assurer la coordination de ces interdictions concernant le transport transfrontalier, dans le cas où les États membres adopteraient des types différents dinterdictions.
3.3. Troisièmement, les points III.2 et III.3 de la troisième annexe (transport par voie navigable), ne comportent aucune information concernant les dispositions transitoires supplémentaires et les dispositions nationales supplémentaires qui sont prévues. De ce fait, le Comité demande quil soit précisé sil nest réellement prévu aucune mesure de ce genre ou si elles sont simplement en cours délaboration.
Fait à Bruxelles, le 11 juillet 2007.
Le président du Comité économique et social européen,
DIMITRIS DIMITRIADIS
