Circulaire du 05/06/00 relative à la politique des réseaux de ville

(JO du 7 juin 2000)

Le Premier ministre

à Madame et Messieurs les préfets de région (pour attribution), Mesdames et Messieurs les ministres, ministres délégués et secrétaires d'Etat (pour information) et Mesdames et Messieurs les préfets de département (pour information)

Le dynamisme urbain est un facteur essentiel du développement économique national. Il est d'autant plus vivace que les villes sont en mesure de proposer aux acteurs économiques et sociaux un ensemble de services collectifs assurant l'ensemble des prestations souhaitées et présentant un niveau de qualité élevé.

A cet égard, la démarche des réseaux de villes, engagée en 1991, a fait la preuve de son efficacité. Fondée sur le principe de libre adhésion, elle consiste, pour les collectivités partenaires, à coordonner leurs efforts d'équipement en arrêtant un programme de coopération. Elle permet ainsi de parvenir à une meilleure complémentarité de ces efforts et, par là, à une meilleure maîtrise de la dépense publique. Elle offre la faculté, aux collectivités membres de réseau, de spécialiser leur action dans tel ou tel domaine d'équipement. Elle rend possible la mise en place de services ou d'infrastructures qu'une collectivité isolée ne serait pas en mesure d'assumer. Plus largement, les réseaux de villes sont l'occasion de rapprocher la diversité des partenaires locaux en leur donnant un porjet fédérateur.

Le souci de faciliter le développement de cette démarche ainsi que la maturité et l'autonomie acquises par les réseaux déjà en place me conduisent à actualiser les orientations données par la circulaire du 17 avril 1991 relative aux chartes d'objectifs et aux réseaux de villes.

Tel est l'objet de la présente circulaire, qui, d'une part, précise le caractère spécifique de la contribution des réseaux de villes à la politique contractuelle d'aménagement et de développement durable du territoire, d'autre part, aménage, dans le sens d'une plus grande souplesse et d'une déconcentration accrue, la procédure déterminant le soutien de l'Etat. Cet assouplissement doit aller de pair avec une attention renforcée de votre part, aux conditions de développement des réseaux, tant en ce qui concerne leur création que la cohérence du programme dont ils se dotent et la qualité des actions qu'ils conduisent.

I. La contribution des réseaux de villes à l'aménagement du territoire

Les réseaux de villes n'ont certes pas vocation à se substituer aux structures de coopération locale prévues par la loi. Résultant d'une initiative de collectivités qui s'associent autour d'un programme ou de projets communs, ils ne sauraient, en particulier, être conçus comme une formule alternative ou concurrente à l'institution des établissements publics de coopération intercommunale, qui sont dotés de la personnalité morale pour exercer des compétences définies par la loi. Toutefois, la souplesse de la constitution et du fonctionnement des réseaux en fait un complément particulièrement utile pour le développement de l'intercommunalité.

Pour les villes qui y sont parties, ils constituent en effet un cadre particulièrement adapté pour mener un effort commun et coordonné de planification et de programmation des équipements et des services, à partir d'une mise en commun des capacités d'expertise. Ils se prêtent bien, par ailleurs, à la mise en uvre d'expériences et de pratiques innovantes dans la fourniture des services locaux. Favorisant le développement d'une culture de la coopération qui facilite, en retour, les progrès de l'intercommunalité, ils contribuent, plus largement, à faire agir de concert des intervenants, Etat, collectivités territoriales, mais aussi partenaires économiques et sociaux, dont l'action est souvent cloisonnée.

De ce fait, les réseaux de villes apportent une contribution efficace à l'effort de recomposition et de maillage du territoire national qui constitue l'un des objectifs prioritaires de la politique d'aménagement du territoire, telle qu'elle a été définie lors du comité interministériel du 15 décembre 1997.

Leur développement s'inscrit, également, dans le cadre des orientations définies par le schéma de développement de l'espace communautaire. Ce document, arrêté au mois de mai 1999, recommande en effet le développement d'actions de coopération dans des réseaux de la ville de toutes tailles, plus particulièrement au sein d'ensembles régionaux constitués à l'échelle européenne.

Vous veillerez donc à ce que l'action des réseaux de villes soit prise en compte dans les volets régional ou territorial des contrats de plan Etat-région, ainsi qu'il est prévu par les circulaires du 31 juillet 1998 relatives aux conditions de préparation de ces contrats.

II. L'octroi du soutien de l'Etat

L'octroi du soutien de l'Etat suppose le respect d'un ensemble de démarches préalables. Celles-ci doivent vous permettre d'apprécier si le réseau présente des garanties suffisantes de cohésion et de viabilité et si les actions qu'il a retenues sont susceptibles de contribuer à la politique nationale d'aménagement du territoire.

1. La constitution des réseaux

La capacité d'action d'un réseau est directement liée à sa cohésion interne, à sa cohérence territoriale et à l'existence d'une véritable complémentarité entre ses partenaires. Ce dernier élément est d'autant plus important lorsque le réseau porte sur des territoires urbains non contigus.

Vous vous attacherez à vérifier la motivation des promoteurs du réseau, au vu, notamment, de leur capacité à mobiliser les moyens nécessaires à la réalisation d'un projet commun.

Lorsque les villes associées relèvent d'une aire géographique commune, vous encouragerez les villes-centre à associer leurs agglomérations, de manière à mettre progressivement en réseau des agglomérations qui partagent des stratégies de développement comparables ou complémentaires.

Pour autant, la composition des réseaux existants ne doit pas être regardée comme un modèle unique. Vous pourrez, au contraire, accompagner le développement de réseaux d'un nouveau type, tels que ceux décrits dans l'annexe I.

Vous mettrez particulièrement l'accent sur l'importance de la phase préparatoire au lancement d'un réseau. C'est en effet à ce stade que sont arrêtés des choix déterminants pour l'avenir du réseau, qu'il s'agisse de rechercher la bonne échelle d'intervention opérationnelle, de sensibiliser les acteurs, de nouer des partenariats ou de définir des objectifs partagés qui soient concrets et réalistes.

Afin de garantir que la constitution du réseau s'effectue dans des conditions satisfaisantes, vous inviterez ses promoteurs à procéder selon les étapes suivantes :

a) Il importe, au préalable, de mettre en lumière les enjeux de développement partagés et les objectifs communs qui fondent la mise en réseau. Cet exercice pourra, le cas échéant, s'appuyer sur les résultats d'une étude de faisabilité, qui intégrera, s'il y a lieu, les éléments fournis par le diagnostic préparatoire aux contrats de ville et d'agglomération des collectivités locales concernées.

L'étude pourra être cofinancée par l'Etat (FNADT), sous réserve de l'appréciation portée, à ce stade, sur l'intérêt du futur réseau et de la disponibilité des crédits.

b) L'engagement des collectivités concernées doit résulter d'une décision prise par chacune des instances délibérantes compétentes. Ces délibérations sont suivies d'un protocole d'accord conclu entre les exécutifs concernés.

c) Un comité de pilotage du réseau est alors constitué. Présidé par le maire de l'une des communes adhérentes ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale, il assure la représentation de chacune des collectivités partenaires du réseau. Vous mettrez l'accent sur l'intérêt que l'Etat et la région y soient également représentés, afin notamment, de faciliter la prise en compte de l'action du réseau au titre du contrat de plan Etat-région.

d) Il appartient au comité de pilotage, une fois constitué, d'élaborer une charte d'objectifs. A partir d'un diagnostic partagé par l'ensemble des villes du réseau, ce document décrit les principaux enjeux de développement territorial et définit la stratégie d'intervention à moyen terme du réseau, ainsi que les domaines sur lesquels porteront ses actions prioritaires.

Afin, notamment, que les projets du réseau puissent faire l'objet d'une insertion dans les contrats de plan, il convient que la charte d'objectifs soit ensuite déclinée en un programme pluriannuel d'actions. Le contenu de ce programme doit être régulièrement actualisé (au moins tous les deux ans), de manière à prendre en compte tant l'état d'avancement des actions déjà programmées que l'opportunité d'actions nouvelles.

En fonction de la nature des actions retenues, il appartient au comité de pilotage de s'entourer des partenaires compétents, en s'appuyant sur les ressources humaines, techniques et financières des villes partenaires.

e) Vous n'omettrez pas d'informer la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) de la constitution d'un nouveau réseau de villes. Je vous invite, également, à évoquer l'action des réseaux de villes qui se développent dans votre région lors de la conférence administrative régionale, et à en tenir compte dans votre programmation.

2. L'insertion des projets des réseaux dans la politique contractuelle d'aménagement du territoire

Les actions dont les réseaux de villes prennent l'initiative peuvent être prises en compte dans les volets régional et territorial du contrat de plan. C'est, toutefois, à la condition que la charte et le programme pluriannuel d'actions dont s'est doté le réseau soient conformes aux orientations stratégiques fixées, lors du CIADT de décembre 1998, pour les prochains contrats de plan Etat-région.

Dès lors, vous serez attentifs à ce que les projets de développement susceptibles d'être soutenus par l'Etat portent sur au moins deux des domaines d'intervention prioritaires énumérés à l'annexe 2 de la présente circulaire.

Il appartiendra aux réseaux de villes de négocier, parallèlement, leur participation avec le conseil général, qui est l'autre partie prenante au contrat.

Lorsque le ou les réseaux de villes couvriront plusieurs régions, leurs actions devront être prises en compte au moyen d'une convention interrégionale.

III. Les modalités de financement des actions par l'Etat

1. La participation du FNADT

Outre sa participation éventuelle au financement de l'étude de faisabilité citée plus haut, le FNADT (crédits contractualisés) pourra contribuer, en tant que de besoin, au financement de l'ingénierie et de l'assistance technique des réseaux de villes émergents, pendant une période d'une ou deux années.

2. Le financement du programme d'action pluriannuel des réseaux de villes

Le programme pluriannuel d'actions pourra être financé, pour partie, par l'Etat, au moyen de lignes budgétaires contractualisées au sein des contrats de plan Etat-région. Il devra faire l'objet d'une ou plusieurs conventions d'application qui formaliseront les engagements des partenaires pour la réalisation du programme et seront à la base du suivi et de l'évaluation financiers; elles prescriront notamment la production d'un bilan financier annuel.

Il convient de rappeler que, si les réseaux de villes donnent l'impulsion nécessaire à de nouveaux modes de coopération et s'ils peuvent conduire les projets correspondants, ils n'ont pas vocation à réaliser eux-mêmes des opérations d'équipement ou de gestion des services collectifs. Ils n'en ont d'ailleurs pas, de façon générale, la capacité juridique, ceux d'entre eux qui disposent de la personnalité morale étant le plus souvent constitués sous forme d'association. C'est la raison pour laquelle la maîtrise d'ouvrage des opérations retenues par les réseaux est normalement confiée aux communes associées ou à un établissement public de coopération. Vous vous assurerez, en tout état de cause, de la régularité des financements accordés, compte tenu de la personnalité du bénéficiaire.

Après la signature du contrat de plan Etat-région, il vous reviendra, le cas échéant en liaison avec les autres préfets de région concernés, d'établir et d'adresser à la DATAR une situation annuelle de l'avancement des conventions d'application et un rapport d'évaluation de l'action du ou des réseaux de villes.

Vous soumettrez enfin au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement (DATAR) les projets des réseaux de villes qui, tout en étant jugés importants voire prioritaires, ne pourraient être inclus dans le contrat de plan Etat-région.

Annexe I : Typologie des résaux de villes

a) Les réseaux de villes qui existent actuellement renvoient à trois catégories :

des réseaux de villes moyennes qui regroupent des unités urbaines de taille comparable comprises entre 10 000 à 100 000 habitants : ces villes souvent marquées par une fonction dominante sont conscientes de la nécessité de changer de dimension d'intervention pour améliorer ou restaurer leur attractivité. Le réseau de villes leur permet de se découvrir de nouvelles capacités, d'articuler des fonctions complémentaires et de s'engager dans une démarche de proposition et de prospection concertée pour animer et développer leur territoire;
des réseaux d'armature régionale qui regroupent les principaux centres urbains d'une région : ces réseaux sont destinés à affirmer des fonctions régionales majeures (fonction universitaire et de recherche, compétences industrielles stratégiques, pôles de rayonnement culturel à partir desquels le tissu infra-régional est irrigué);
des réseaux transfrontaliers où s'exprime la volonté des collectivités locales de coopérer sur des espaces d'échanges vécus solidairement par leurs habitants.

b) Mais d'autres réseaux de villes peuvent être accompagnés, à une autre échelle de coopération :

des réseaux qui renforcent la capacité des villes à constituer des pôles de développement économique majeurs pour les territoires qu'elles desservent;
des réseaux préfigurant les grands systèmes urbains qui offrent une ouverture de l'espace national sur le système européen et mondial des échanges.

Pour ce dernier type de réseau comme pour les réseaux transfrontaliers, il apparaît utile de se référer notamment aux expérimentations conduites dans le cadre des programmes communautaires Interreg'' et aux perspectives de développement qui leur sont liées.

Annexe 2 : Les champs d'application des réseaux de villes

a) Le développement économique et social :

identification des pôles de compétence économiques, études de filières et recherche de projets porteurs par filière, aide aux systèmes productifs locaux s'appuyant sur le patrimoine du territoire, le savoir-faire artisanal, la tradition industrielle, à travers un partenariat entre l'Etat, les collectivités locales et les entreprises;
rapprochement des structures de développement pour une promotion économique commune, mise au point d'outils de présentation des entreprises par filière présente dans le périmètre du réseau, gestion collective des besoins exprimés par les entreprises;
réflexion stratégique et coordination des offres foncières, mises sur le marché par les collectivités, organismes circulaires et acteurs du secteur privé. Concertation intercollectivités lors de la mise en place des documents d'urbanisme (schéma directeur, POS) dans la perspective de diversification des zones et de valorisations réciproques;
échanges et mutualisation d'expériences en matière de cohésion sociale (lutte contre les exclusions, économie sociale et solidaire, prévention de la délinquance...).

b) Le développement universitaire, de la recherche et de la formation :

la promotion des relations laboratoires de recherche/entreprises et des structures de transfert technologique contribuant au développement des applications industrielles;
la coordination des offres en formation universitaires existantes, la recherche de cohérence en matière de structures de formation sur le territoire du réseau;
la recherche de mobilité et de relations facilitées entre étudiants, enseignants, chercheurs, dans les villes du réseau.

c) Le développement du tourisme, de la culture et des sports :

l'organisation d'une offre touristique cohérente en liaison avec les structures régionales et départementales du tourisme; la coordination de manifestations et d'animations touristiques en vue d'une programmation harmonieuse entre les villes associées;
la définition de stratégies concertées entre les institutions culturelles visant à assurer une meilleure circulation et production des uvres culturelles et un meilleur accès du public à la culture;
la coordination en matière d'enseignement et de formation spécialisée dans ce domaine;
la coordination de l'organisation de manifestations sportives, de manière à développer les sentiments d'appartenance territoriale partagée ainsi que la promotion commune de ce territoire, et à rationaliser l'offre des produits et de prestations;
la contribution à la recherche d'une valorisation des équipements commune;
l'aménagement d'espaces à vocation sportive et de loisir reliant les quartiers entre eux et les villes entre elles.

d) L'amélioration des communications matérielles et immatérielles :

la contribution à l'organisation des transports entre les villes du réseau, en relation avec les autorités organisatrices, l'Etat, la région (multimodalité, harmonisation tarifaire...);
la mise en place de nouvelles techniques d'information et de communication au service de capacités de développement et de la participation citoyenne. L'appui sur les réseaux de villes pour aborder le domaine des NTIC est une pratique largement partagée, le coût de mise en oeuvre et les incertitudes liées aux applications font du réseau de villes le lieu par excellence de mutualisation des compétences et des risques.

e) La mise en réseau de l'offre d'équipements et de services publics :

L'identification des équipements ou services existants, l'appréciation de leurs performances en termes de fréquentation et de capacités mises à disposition des publics concernés, l'arrêt donné à la multiplication des structures similaires dans une démarche de repérage et de sélection relèvent de l'optimisation des ressources urbaines des villes.

f) L'amélioration de l'environnement :

La mise en réseau des connaissances, le partage d'expérience des villes associées et l'élaboration de programmes pour intégrer l'environnement dans les politiques de développement urbain (réduction des nuisances, prévention des risques, gestion des espaces naturels, politiques de maîtrise de l'énergie ou de développement des énergies renouvelables, chartes pour l'environnement et agenda 21 locaux, éducation et sensibilisation à l'environnement).