Circulaire du 12/05/11 relative à la labellisation et au suivi des projets PAPI 2011 et opérations de restauration des endiguements PSR

(BO du MEDDTL n° 2011/10 du 10 juin 2011)

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NOR : DEVP1112697C

Résumé : la présente circulaire a pour objet de préciser les modalités de suivi des projets relatifs aux programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) et l’instruction des projets éligibles au plan submersions rapides (projet PSR). Elle définit le rôle des acteurs de l’État dans le cadre de ces deux démarches et précise l’articulation entre celles-ci, notamment pour ce qui concerne leur labellisation. Les objectifs de composition et les modalités de fonctionnement des instances de labellisation seront communiqués ultérieurement par circulaire.

Domaine : risques naturels.

Pièces annexes : 6 annexes.

Publication : Bulletin officiel ; site : circulaires.gouv.fr.

La ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement à Messieurs les préfets coordonnateurs de bassin ; Messieurs les préfets de région (direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement [DREAL] ; direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement [DEAL] de l’outre-mer ; direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie d’Île-de-France [DRIEE IF]) ; préfets de département (direction départementale des territoires [DDT] ; direction départementale des territoires et de la mer [DDTM]) (pour exécution) ; secrétariat général (direction des affaires juridiques) ; secrétariat général (service du pilotage de l’évolution des services) ; services de la navigation (pour information).

Face au besoin de disposer d’outils efficaces en vue de réduire les conséquences dommageables des inondations, le ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) a lancé, pour accompagner sa politique de prévention des risques, un nouvel appel à projets relatif aux programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) et le plan submersions rapides (PSR), démarche visant à assurer la sécurité des personnes dans les zones exposées aux phénomènes brutaux de submersions rapides : submersions marines, inondations consécutives à des ruptures de digues et crues soudaines ou ruissellements en zone urbaine ou non.

Ces deux dispositifs contribuent à la mise en oeuvre de la directive européenne relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation (directive inondation), en favorisant l’émergence à la fois d’acteurs locaux forts et de stratégies locales de prévention des inondations.

La présente circulaire a pour objet de préciser les modalités de suivi des projets de PAPI, l’instruction des projets éligibles au PSR (projets PSR) et les modalités de labellisation de ces dispositifs.Il s’agit ici de décliner le volet opérationnel, d’autres mesures, prévues dans le cadre de la mise en oeuvre du PSR notamment, ont fait ou feront l’objet d’instructions complémentaires.

1. Objectifs

Les démarches PAPI et PSR ont pour objectif de réduire la vulnérabilité des territoires et de promouvoir les démarches de prévention du risque inondation. Ces deux dispositifs concernent des échelles différentes.

1.1. Le nouvel appel à projets PAPI

Le nouvel appel à projets PAPI a été lancé officiellement le 17 février 2011. Le cahier des charges décrivant les objectifs et les critères d’éligibilité du dispositif PAPI est joint à la présente circulaire.

Le but premier des PAPI est de promouvoir une gestion globale et équilibrée du risque inondation, pensée à l’échelle d’un bassin de risque cohérent au regard de l’aléa et des particularités du territoire considérés et intégrée aux politiques de gestion de l’eau et d’urbanisme. Pour ce faire, les projets devront traiter, de façon équilibrée et cohérente, des grands axes de la politique de prévention des inondations.

Il s’agit de favoriser l’émergence de programmes d’actions de qualité, reposant sur une analyse fine des enjeux et des risques auxquels ils sont soumis, et déclinant une stratégie de prévention des inondations partagée et soutenue par les parties prenantes. Tirant les enseignements du bilan (1) du premier appel à projet lancé en 2002, le nouvel appel à projets PAPI se veut en effet ambitieux en matière de gouvernance des projets et du dispositif dans son ensemble, et d’implication des acteurs locaux de la prévention des inondations. La gestion du risque inondation est en effet une compétence partagée par de multiples acteurs, à des degrés et des échelles d’intervention divers : le PAPI constitue donc le cadre d’un partenariat étroit entre les services de l’État et les collectivités visant à coordonner leurs actions afin d’atteindre les objectifs fixés.

(1) Premiers enseignements tirés de la mise en oeuvre des programmes d’action de prévention des inondations (PAPI), rapport n° 006319-01 du conseil général de l’environnement et du développement durable publié le 7 avril 2009.

1.2. Le plan submersions rapides (PSR)

Rendu public le 17 février 2011, l’objectif du PSR est d’inciter les différents territoires à bâtir des projets de prévention des risques liés aux submersions marines, aux inondations par ruissellement ou crues soudaines et aux ruptures de digues fluviales ou maritimes, par une démarche pragmatique, partant de projets ponctuels ou plus globaux mais sur des zones cohérentes vis-à-vis du risque.

Le PSR a notamment vocation à financer, dans un cadre partenarial et contractuel, la modernisation des ouvrages de protection contre les submersions maritimes et fluviales mais pourra aussi contribuer à financer la modernisation de systèmes de protection incluant des systèmes à fonctionnement naturel, comme les cordons dunaires, les lagunes ou les zones d’expansion pour les crues fluviales, lorsqu’ils jouent un rôle de protection des populations.

On distingue principalement deux types d’opération : la mise en sécurité des ouvrages fluviaux et maritimes existants (à niveau de protection équivalent) et l’augmentation des niveaux de protection.

Dans le cas d’une augmentation du niveau de protection (2), le projet devra se faire dans le cadre d’une démarche PAPI dont les modalités d’instruction sont décrites supra.

Il est rappelé qu’aucun ouvrage nouveau ne pourra être autorisé pour ouvrir à l’urbanisation de nouveaux secteurs.

(2) On ne considérera pas comme augmentation du niveau de protection les opérations qui impliquent une légère augmentation de la hauteur de l’ouvrage due à l’aplanissement sur les points hauts de l’ouvrage ou à une prévision du tassement de celui-ci, par exemple.

2. Le rôle des acteurs de l’État

Le traitement des deux dispositifs est similaire du point de vue des rôles des acteurs de l’État.

Au sein du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, la direction générale de la prévention des risques assure la coordination nationale du dispositif PAPI et du PSR. Elle est notamment en charge du secrétariat de l’instance qui procédera à la labellisation partenariale nationale des PAPI et projets PSR.

A l’échelle du bassin hydrographique, le préfet coordonnateur de bassin assure, avec l’appui de la DREAL de bassin, l’animation technique et budgétaire des projets PAPI. Il s’assure notamment de la cohérence des projets à l’échelle du district et de leur bonne exécution, quel que soit le type d’aléa traité par le PAPI. Il s’assure également de la cohérence des projets éligibles au titre du PSR.

A l’échelle du territoire concerné par le projet de PAPI ou le projet PSR, le préfet de département ou si le projet porte sur plusieurs départements un préfet pilote, désigné par le préfet coordonnateur de bassin avec l’accord des préfets de département concernés, est responsable :
- pour les projets PAPI, du suivi de la mise en oeuvre du projet au nom de l’État, depuis la candidature du porteur de projet jusqu’à la clôture de celui-ci ;
- pour les projets PSR, du suivi de la mise en oeuvre du projet au nom de l’État.

Il s’appuie pour ce faire sur les services régionaux ou départementaux de l’État : la DREAL est chargée de l’instruction des demandes de labellisation et assure, le cas échéant en appui à la direction départementale des territoires (et de la mer), le suivi du projet labellisé.

L’annexe II détaille le rôle des services à chaque phase du projet PAPI.

Articulation entre le dispositif PAPI et le PSR

A la différence des PAPI, qui peuvent être centrés principalement sur la réduction des dommages aux biens, les actions du PSR s’adressent prioritairement à l’amélioration de la sécurité des personnes. La labellisation des projets PSR concernera principalement des projets d’investissement liés aux ouvrages de protection.

Dans ce cadre, lorsqu’un projet de PAPI comportera des actions relatives aux ouvrages de protection (axe 7 : gestion des ouvrages de protection hydraulique), le dossier de candidature à la labellisation PAPI devra comporter les éléments demandés dans le cadre du PSR (cf. annexe V).

Dans le cas où ce dossier initial ne serait pas complet au regard des exigences relatives aux ouvrages de protection hydraulique, un label PSR (ouvrage de protection) devra être obtenu par la suite en complément du label PAPI.

3. Labellisations des projets (PAPI et PSR) et mise en place des financements

3.1. Labellisations des projets (PAPI et PSR)

La mise en oeuvre des projets PAPI et PSR repose sur le principe d’une labellisation, garantissant le respect des nouvelles orientations définies dans le cadre des deux dispositifs PAPI et PSR : un projet labellisé présente des garanties de grande qualité qui en font un projet prioritaire pour le bénéfice des financements de l’État.

La labellisation PAPI valide une démarche globale et cohérente, déclinée en programme d’actions pertinentes à l’échelle du périmètre du projet. Elle consiste à valider un projet de stratégie visant à réduire les conséquences dommageables des inondations sur le territoire considéré.

La labellisation PSR repose sur une exigence de garanties techniques élevées pour tous les projets concernant les ouvrages protégeant les populations contre les inondations. Elle permet de garantir la cohérence des projets dans une démarche de prévention et de mise en sécurité, et la prise en compte des zones à protéger.

Les deux labels sont complémentaires et s’appliquent aux différents types de dossiers, à divers stades de leur élaboration.

Dans le cas où le projet devrait recevoir les deux labels, les maîtres d’ouvrage pourront donc rechercher soit des labellisations groupées si leur projet est complet et contient tous les éléments exigés pour la double instruction PAPI-PSR de leur dossier, soit des labellisations successives, qui leur permettront d’obtenir progressivement les accords contractuels et donc d’avoir une meilleure lisibilité (ex : PAPI d’intention, puis PAPI complet, puis PSR [ouvrage de protection]).

Les types et différents niveaux de labellisation sont précisés en annexe I.

Les objectifs de composition et les modalités de fonctionnement des instances de labellisation seront communiqués ultérieurement.

Cas particuliers des plans grands fleuves et anciens PAPI

Sans remettre en cause les engagements financiers pris au titre des plans grands fleuves actuels (plan Rhône, plan Loire, plan Seine, plan Meuse, plan Durance et plan Garonne) et des PAPI déjà contractualisés et en cours de réalisation, les préfets coordonnateurs de bassin veilleront à mettre en oeuvre une démarche équivalente de labellisation PSR adaptée au contexte des plans précités pour les nouveaux projets d’ouvrages de protection et à même de s’assurer de la qualité technique des projets, dès la publication de cette circulaire. Cette labellisation sera réalisée de préférence dans le cadre des instances existantes du bassin mais elle pourra si nécessaire être réalisée par l’instance nationale.

Les instances de labellisation de bassin présenteront à l’instance nationale le cadre de labellisation qu’ils auront mis en place et lui adresseront un compte rendu annuel de leurs activités.

3.2. Décision et mise en place des financements

Selon la nature et la taille des dossiers (cf. annexe I), les circuits seront différents :
- « petits » projets : labellisation au niveau déconcentré, délégation des crédits par l’administration
centrale en fonction des disponibilités, sans ré-instruction ni relabellisation par le niveau central ;
- projets importants : labellisation au niveau national en s’appuyant sur la labellisation déconcentrée, puis délégation des crédits.

4. Particularités des PAPI

4.1. Le suivi du projet PAPI

Afin de garantir la qualité des projets candidats à la labellisation et la bonne mise en oeuvre des projets labellisés, je vous invite à porter une attention particulière au périmètre du projet, qui doit constituer un bassin de risque pertinent au regard des enjeux et de l’aléa considéré, ainsi qu’à la structure porteuse du projet, qui doit disposer de la légitimité et de la compétence nécessaire pour mener à bien le projet de PAPI. Le rôle des services de l’État est d’accompagner, dès la phase de constitution du dossier de candidature, les collectivités dans leur réflexion sur ces thématiques.

La mise en place d’une concertation entre les parties prenantes constitue également un gage d’adhésion des acteurs locaux au projet. Vous encouragerez donc le porteur de projet à impliquer les autres parties prenantes dès les premières phases d’élaboration du projet PAPI.

4.2. Contractualisation et modalités de modification de la convention PAPI

A la suite de l’obtention du label PAPI, la contractualisation entre le porteur de projet, l’État et les cofinanceurs sera formalisée par la signature d’une convention détaillant les modalités de financement et de suivi du projet (cf. annexe IV-2).

Au cours de la mise en oeuvre du projet, cette convention peut être amenée à être révisée. Une modification du projet remettant en cause l’économie générale du programme (modification significative de l’enveloppe financière, abandon ou au contraire ajout d’actions entraînant un déséquilibre entre les différents axes du programme, etc.) s’effectue selon les formes d’une labellisation classique.

4.3. Les PAPI existants

Il est rappelé que le suivi et la clôture des PAPI existants, issus du premier appel à projet, font l’objet d’une démarche spécifique suite aux instructions du 21 juillet 2010 relatives aux suites à donner aux programmes d’actions de prévention des inondations. Les avenants réalisés dans le cadre de ces instructions ne relèvent pas du processus de labellisation mis en place pour le nouvel appel à projet mais d’une validation par le MEDDTL sur saisine du préfet de région.

5. Particularités du PSR

5.1. La caractérisation des projets d’ouvrages de protection

Pour les deux types d’opération prévues (cf. 1-2), une attention particulière doit être apportée à la définition de la zone protégée par le gestionnaire du système de protection, et pour laquelle vous vérifierez la pertinence des données fournies au regard des enjeux territoriaux. L’identification de l’ensemble des ouvrages constituant le système de protection doit être réalisée conjointement par le gestionnaire du système de protection et les services de l’État en charge de la police de l’eau et du contrôle des ouvrages hydrauliques. Vous veillerez à ce que ce système fasse l’objet d’un classement au titre de la sécurité, visé dans l’article R. 214-113 du code de l’environnement, et que le maître d’ouvrage de travaux et le gestionnaire de l’ouvrage (qui peut être différencié), le cas échéant un maître d’ouvrage coordonnateur pour le système complet de protection, soient clairement identifiés.

Dans le cas d’une augmentation du niveau de protection, qui doit s’inscrire dans le cadre d’une démarche PAPI, il sera demandé en supplément l’étude de dangers du système de protection mise à jour, ainsi qu’une analyse coût bénéfice (ACB) du projet global (à rapprocher de l’analyse coût bénéfice fournie dans le PAPI complet).

Enfin, il est rappelé qu’aucun ouvrage nouveau ne pourra être autorisé pour ouvrir à l’urbanisation de nouveaux secteurs.

Concernant les ouvrages littoraux, des programmes adaptés aux enjeux littoraux seront mis en place en cohérence avec la stratégie nationale de gestion du trait de côte quand elle sera établie. Ces programmes locaux devront être cohérents avec les stratégies locales (État/collectivités territoriales) quand elles existent.

5.2. Contractualisation

Dans le cas des projets qui ne nécessiteront pas la mise en place d’un dispositif PAPI, l’État contractualisera avec la collectivité maître d’ouvrage. Ce contrat devra notamment porter sur le financement et portera également sur les modalités prévues pour assurer la pérennité de l’entretien de ouvrages de protections. À ce titre, le contrat pourra être passé également avec le futur gestionnaire s’il est différent de cette collectivité.

La mise en oeuvre des programmes d’action pour la prévention des inondations et du plan submersion rapides doit permettre la réduction des conséquences dommageables des inondations tout en favorisant l’émergence d’acteurs locaux impliqués dans la prévention des inondations.

Devant l’ampleur des enjeux et la nécessité de poursuivre la dynamique impulsée par les premiers appels à projets PAPI et le lancement du PSR, je vous remercie de veiller à la mobilisation des services de l’État afin d’accompagner et encourager l’émergence de projets sur le territoire.

Je vous demande d’assurer la plus grande diffusion possible du cahier des charges PAPI et du PSR auprès des collectivités locales et de veiller au respect du rôle de chacun des acteurs du projet, afin de garantir la qualité de ces derniers et la valorisation des moyens financiers et humains qui seront mis en oeuvre.

Le service des risques naturels et hydrauliques continuera à vous apporter son appui sur :
- l’appel à projet PAPI : le bureau de l’action territoriale (Francis Poupel, chef de bureau, Amélie Renaud, adjointe au chef de bureau) ;
- le plan national submersions rapides : mission submersions rapides (J.-P. Lalande).

Je vous demande de me faire part de toute difficulté particulière rencontrée dans l’application de ces instructions.

Fait le 12 mai 2011.

Pour la ministre et par délégation :
Le secrétaire général,
J.-F. Monteils
Le directeur général de la prévention des risques,
L. Michel

Annexe I : Modalités de financement et labellisation

Labellisation

Les différents types de dossiers pouvant être labellisés, selon le cahier des charges PAPI et le PSR

Le PAPI d’intention ;

Le petit PAPI (< 3 M€), qui correspond au projet global de prévention, avec ou sans actions relatives aux ouvrages de protection ;

Le PAPI complet (> 3 M€), qui correspond au projet global de prévention avec ou sans actions relatives aux ouvrages de protection ;

Les deux types de dossiers PSR (> 3 M€ et < 3 M€).

Il est rappelé que tout PAPI comportant des actions relatives aux ouvrages de protection doit faire l’objet d’une double labellisation PAPI et PSR (simultanées ou successives).

Les différents niveaux de labellisation

Les instances de labellisation sont rattachées à la commission mixte inondations ou aux comités locaux, selon trois niveaux envisagés :
- niveau national ;
- niveau bassin ;
- niveau régional ou interrégional littoral qui reste à déterminer, pour des dossiers possédant un lien avec une façade maritime et dans le cas d’une délégation du préfet coordonnateur de bassin.

L’instance de niveau bassin donne un avis à l’instance de labellisation nationale

Modalités de financement

Comme tout projet d’investissement, le programme d’actions d’un PAPI ou le projet PSR est soumis aux règles d’éligibilité aux aides publiques. Celles-ci sont définies entre autres par le décret no 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour des projets d’investissement.

En ce qui concerne plus particulièrement le FPRNM, les règles d’éligibilité sont rappelées dans le cahier des charges PAPI. Elles sont issues de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, modifiée par l’article 223 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement. Les conditions particulières d’instruction des dossiers de subvention au titre du FPRNM sont détaillées dans la circulaire du 23 avril 2007 relative au financement par le
FPRNM de certaines mesures de prévention.

Les règles d’éligibilité relatives aux actions des projets PAPI sont détaillées en annexe III du cahier des charges PAPI.

Les services instructeurs ainsi que les porteurs de projet doivent veiller au respect de ces modalités de financement.

Annexe II : Le rôle des services de l'Etat dans le suivi des démarches PAPI

Une organisation similaire à celle décrite ci-dessous pourra être mise en place pour l’instruction des projets PSR.

Phase d’élaboration du dossier de candidature

Dans la phase préliminaire au dépôt du dossier de candidature par le porteur de projet, le rôle de l’État est en premier lieu de fournir aux élus les informations de base préalables et nécessaires à la formalisation de la candidature à la labellisation PAPI. L’État joue également à ce stade un rôle de conseil et d’accompagnement des élus engagés dans cette démarche.

Le dépôt du dossier de candidature par le porteur de projet peut être précédé d’une étape de « déclaration d’intention », lors de laquelle le candidat envoie un courrier destiné à officialiser la volonté de la collectivité de s’engager dans le processus de labellisation « PAPI ». Ce courrier est adressé aux préfets de département concernés ainsi qu’au préfet coordonnateur de bassin. Cette étape est facultative mais peut être utile au porteur de projet pour bénéficier le plus en amont possible de l’appui méthodologique des services de l’État.

A la réception de ce courrier ou du dossier de candidature, le préfet coordonnateur de bassin désigne, en accord avec les préfets concernés, le préfet de département pilote, interlocuteur privilégié du porteur de projet afin de l’accompagner dans sa démarche d’élaboration du PAPI. Le préfet pilote a pour mission d’assurer la cohérence et l’efficacité du suivi par les services de l’État du projet, dès la phase préliminaire et pendant toute la démarche de labellisation puis de suivi du projet de PAPI.

Le service chargé d’appuyer le préfet pilote dans la phase d’instruction du dossier de candidature est la DREAL de la région du préfet pilote (y compris dans le cas d’un PAPI interrégional).

Le préfet coordonnateur de bassin informe le porteur de projet par courrier de la désignation du préfet chargé de piloter, au nom de l’État, le suivi de son projet et du service instructeur à qui devra être adressé le dossier.

Phase d’instruction des dossiers de candidature

Avant sa transmission à l’instance de labellisation, le dossier de candidature PAPI (qu’il s’agisse d’un PAPI d’intention ou d’un PAPI complet), constitué par le porteur de projet, doit faire l’objet d’une analyse détaillée par les services de l’État.

Après réception du dossier, la DREAL en charge de l’instruction du dossier s’assure en premier lieu de sa recevabilité, c’est-à-dire de sa complétude au regard du cahier des charges PAPI. Le délai entre la réception du dossier et l’avis de recevabilité ne devra pas dépasser un mois. Au nom du préfet pilote, la DREAL instructrice est ensuite chargée de recueillir les avis des services de l’État concernés.

A minima, les services suivants doivent être consultés :
- direction départementale des territoires (DDT), sur l’opportunité et la pertinence du projet au regard des territoires concernés ;
– service en charge de la police de l’eau (SPE) : selon les cas, le SPE compétent sera la DDT (auquel cas l’avis de la DDT intègrera cette composante) ou un autre service (organisation en police d’axe notamment dans les services de navigation), qui sera alors consulté séparément. Il s’agit d’évaluer l’impact prévisible du projet sur le milieu naturel, et de fournir une première analyse concernant la compatibilité du projet avec la réglementation « loi sur l’eau » et les documents réglementaires du type SDAGE, SAGE, etc. Cependant, un avis favorable du SPE, à ce stade du projet, n’engage pas l’autorité de l’État sur l’issue des procédures « loi sur l’eau » auxquelles restent soumises les actions individuelles du PAPI. Il s’agit à ce stade d’identifier les éventuels manques graves du dossier de candidature au regard de la préservation des milieux aquatiques ;
- autre DREAL concernée, dans le cas d’un PAPI interrégional.

Par ailleurs, en tant que de besoin et selon la nature des actions prévues par le PAPI, la DREAL pourra saisir pour avis d’autres services : le service de prévision des crues, le service en charge de la sécurité civile, le service de contrôle des ouvrages hydrauliques (en général la DREAL), etc.

Les établissements publics territoriaux de bassin concernés par le projet de PAPI devront être saisis pour avis.

Dans le cadre du processus d’instruction, une attention particulière devra être portée aux points suivants :
- structure porteuse du projet : celle-ci doit disposer de la légitimité et de la compétence (notamment technique) nécessaire pour mener à bien le projet dans l’hypothèse où celui-ci bénéficierait de la labellisation PAPI ;
- équilibre entre les différents axes du projet : le cahier des charges PAPI distingue sept axes :
amélioration de la connaissance et de la conscience du risque au sein des populations, surveillance et prévision des crues et des inondations, alerte et gestion de crise, prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme, réduction de la vulnérabilité des biens et des personnes, actions de réduction des écoulements et gestion des ouvrages de protection hydraulique. Le bilan des premiers PAPI a montré une tendance forte au « tout protection », au détriment des actions de prévention et d’information préventive. L’un des objectifs du nouvel appel à projets est de promouvoir une politique équilibrée exploitant de façon pertinente les différents axes d’actions permettant d’aboutir à une réduction des conséquences dommageables des inondations sur le territoire concerné ;
- l’analyse coût-bénéfice : elle est obligatoire lorsque le montant global des investissements (travaux et aménagement) du projet PAPI dépasse 2 M€ ou 25 % du montant total du programme. L’ACB constitue un élément important d’évaluation du projet PAPI, mais son résultat ne préjuge pas en soi de la labellisation ou non du projet. En effet, même si le résultat de l’ACB est négatif, d’autres critères non monétarisables et donc non pris en compte dans l’ACB à ce stade tels que les bénéfices environnementaux, sociaux ou sur le patrimoine culturel peuvent justifier malgré tout de l’intérêt du projet ;
- concertation : il s’agit de promouvoir et d’encourager l’implication des parties prenantes (maires des communes concernées, EPCI, éventuels cofinanceurs, etc.) dès les premières phases d’élaboration du projet de PAPI ;
- articulation technique et financière des actions : à titre d’exemple, le programme d’actions doit intégrer les contraintes de temps relatives aux procédures d’autorisation au titre de la loi sur l’eau. Il doit également tenir compte, le cas échéant, du délai nécessaire à l’approbation d’un plan de prévention des risques (en cours ou à réaliser) qui conditionnerait l’attribution de subvention au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) ;
- gestion des ouvrages hydrauliques : la nouvelle démarche PAPI est étroitement liée au lancement du plan national relatif aux submersions rapides. Dans ce cadre, si le projet de PAPI comporte un volet relatif aux ouvrages de protection, ce dernier devra répondre aux exigences formulées par le plan « submersions rapides » en matière de gestion des ouvrages. En particulier, les modalités de gestion à long terme des ouvrages hydrauliques devront être évoquées dès la phase de dépôt du dossier de candidature, même dans le cadre d’une labellisation distincte PAPI-PSR.

Le cahier des charges PAPI constitue pour le service instructeur un guide fixant des objectifs de qualité des projets proposés à l’instance de labellisation. Le service instructeur veillera toutefois à adapter ses exigences concernant le contenu du dossier de candidature aux enjeux humains et socio-économiques afin d’atteindre les objectifs de qualité de projet fixés par le cahier des charges PAPI sans décourager l’émergence de projets portés par des collectivités dont l’initiative serait jugée intéressante et digne d’être soutenue.

Dans le cas d’un PAPI labellisé au niveau national, l’avis de l’instance de labellisation prévu au niveau du bassin est également requis.

A l’issue de la phase d’instruction, le préfet pilote transmet le dossier de candidature, accompagné de tous les avis et du rapport de synthèse élaboré par la DREAL au secrétariat de l’instance de labellisation, et en adresse une copie au préfet coordonnateur de bassin.

Phase de labellisation

L’instance de labellisation nationale se réunit en moyenne 3 à 4 fois par an. Les dossiers de candidatureydoivent être transmis un mois avant la tenue de l’instance de labellisation.

L’instance de labellisation peut rendre quatre types d’avis :
- avis favorable ;
- avis favorable avec réserves ;
- proposition de requalification : un dossier ne répondant pas aux critères d’un PAPI « complet » mais dont l’instance de labellisation estime que la démarche présente un intérêt pour le territoire peut se voir proposer une requalification en « PAPI d’intention » ;
- avis défavorable.
L’avis motivé de l’instance de labellisation est notifié au porteur de projet ainsi qu’au préfet et au
préfet coordonnateur de bassin (lorsqu’il s’agit d’une labellisation au niveau national).

Phase de finalisation du projet PAPI

Après la labellisation du projet PAPI et validation de l’engagement financier par le directeur général de la prévention des risques (sur saisine du préfet coordonnateur de bassin dans le cas d’un PAPI labellisé au niveau déconcentré), le projet de convention relative à la mise en oeuvre du programme d’actions, préparé par le préfet pilote dans le cadre de la candidature, est finalisé puis signé par les préfets de département concernés, le préfet coordonnateur de bassin et les différents partenaires du projet.

Suivi du projet labellisé

Le préfet pilote est responsable du suivi du projet labellisé. Il fait régulièrement le bilan de la mise en oeuvre des programmes du bassin.

Il coordonne les demandes de financement et assure le suivi de la réalisation du PAPI. Il bénéficie pour ce faire de l’appui d’un chef de projet qu’il désigne au sein des services techniques de l’État en région (DREAL) ou en département (DDT(M)).

Le chef de projet coordonne l’activité des services de l’État participant à la mise en oeuvre du programme d’actions. Il est le correspondant technique du porteur de projet et l’accompagne dans les démarches de candidature à la labellisation PAPI. Il participe au comité de pilotage du projet labellisé PAPI.

Echanges d’informations

Dans le cadre des dialogues de gestion de milieu et de fin d’année, le préfet pilote informe le préfet coordonnateur de bassin et, dans le cas où la gestion des actions relatives aux PAPI ne relèvent pas d’un BOP de bassin, le(s) préfet(s) de région concerné(s) de l’avancement technique et financier de la réalisation du ou des programmes dont il assure le pilotage au nom de l’État, ainsi que des besoins en crédits (BOP 181, FPRNM) correspondants.

En retour, la DGPR informe les préfets coordonnateurs de bassin et les préfets pilotes des délégations de crédits destinées à financer les PAPI.

Le préfet pilote informe régulièrement les autres préfets de département concernés ainsi que le préfet coordonnateur de bassin et fait état d’éventuelles difficultés ou retards de mise en oeuvre.

Le chef de projet assure l’échange d’information entre les différents services de l’État impliqués directement ou indirectement dans la réalisation du programme d’actions : services instructeurs des dossiers d’autorisation « loi sur l’eau », services en charge de l’élaboration des plans de prévention des risques naturels, services de prévision des crues, etc.

Annexe III : Circuits d'instruction des dossiers de candidature PAPI

Procédure de labellisation PAPI au niveau national

Procédure de labellisation PAPI au niveau bassin

Annexe IV : Documents types relatifs au dispositif PAPI

Annexe IV-1 : liste des pièces à adresser au service instructeur indispensables à l'instruction du dossier

Il s’agit d’une liste générique, qui pourra être complétée selon les cas particuliers (voir cahier des charges PAPI) :
- fiche de synthèse complétée (cf. modèle) ;
- statuts (ou projets, dans le cadre d’une nouvelle structure) du porteur de projet ;
- carte du périmètre du projet de PAPI ;
- dossier de candidature (selon la nature du PAPI : complet ou d’intention) :
- rapport détaillant le territoire et le projet envisagé, les enjeux soumis à l’aléa inondation ainsi que la stratégie de gestion du risque inondation (se reporter au cahier des charges PAPI pour plus d’informations) ;
- note détaillant la stratégie de prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire (1) ;
- analyse coût-bénéfice (si le montant global des travaux ou aménagements dépasse : soit 25 % du montant total du PAPI, soit 2 M€ HT) (2) ;
- fiches actions complétées (cf. modèle) ;
- annexe financière (cf. modèle) ;
- projet de convention entre les partenaires du projet (cf. modèle). La fourniture d’un accord de principe des autres cofinanceurs est fortement encouragée ;
– dans la mesure du possible, les lettres d’intention des maîtres d’ouvrage des actions envisagées doivent être jointes (cf. modèle). Les lettres d’intention des maîtres d’ouvrage des actions comprenant des travaux ou aménagements sont obligatoires.

Il est rappelé qu’en ce qui concerne les actions relatives aux ouvrages de protection, la labellisation PAPI permet notamment de valider la programmation financière des projets. Cependant, la mise en place effective des financements de l’État est conditionnée à l’obtention du label PSR. Dans le cas où les deux labellisations seraient demandées de façon simultanée, le dossier de candidature PAPI devra également contenir les pièces relatives à la labellisation PSR.

(1) Cf. p. 14 du cahier des charges PAPI : l’axe 4 « prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme » est un axe obligatoire du PAPI.
(2) Cf. p. 15 du cahier des charges PAPI.

Annexe IV-2 : modèle de convention-cadre

Programme d'actions de prévention des inondations - Convention type

Convention-cadre relative au programme d’actions de prévention des inondations de (nom du bassin concerné) pour les années ... à ...

Entre :
L’État, représenté par
et
Cofinanceur 1
et
Cofinanceur 2
...
et :
Le porteur du projet de programme d’actions (nom de la structure)
Ci-après désignés par les « partenaires du projet »

Préambule
(Rappel du contexte local.)

Article 1er

Périmètre géographique du projet

Le projet concerne le bassin de ..., qui recouvre les régions ... et plus précisément les départements ... Si cela est pertinent, la liste des communes concernées peut éventuellement être mentionnée.
Les communes concernées figurent à l’intérieur du périmètre défini en annexe ... de la présente convention.

Article 2

Durée de la convention

La présente convention concerne la période 20...-20...
Elle entre en vigueur à compter de sa signature par les partenaires du projet.

Article 3

Cadre juridique

Les principaux textes applicables dans le cadre de la convention sont rappelés ci-après :
- code de l’environnement dans son ensemble, et en particulier les articles introduits ou modifiés par :
- la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (titre II « Risques naturels ») ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement ;
- décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour des projets d’investissement ;
- cahier des charges relatif à la labellisation des PAPI.
A compléter, le cas échéant, selon le contexte local (par exemple : directive territoriale d’aménagement, projet d’intérêt général, SAGE, etc.).

Article 4

Objectifs du projet de prévention des inondations

En s’engageant à soutenir ce projet de prévention des inondations, les acteurs cosignataires affirment leur volonté de réduire de façon durable les dommages aux personnes et aux biens consécutifs aux inondations en mettant en oeuvre une approche intégrée de prévention des inondations selon le programme d’actions décrit ci-après.

Par la mise en oeuvre des actions de ce programme d’actions, les partenaires du projet s’engagent, dans le respect de leurs prérogatives respectives, à traiter de manière globale et intégrée les problématiques de gestion des risques d’inondation, de préservation de l’environnement et d’aménagement du territoire, à informer le public pour développer la conscience du risque et à réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et des territoires aux phénomènes naturels prévisibles d’inondations.

Article 5

Contenu du programme d’action et maîtrise d’ouvrage

Parmi les 7 axes d’action définis par le cahier des charges de l’appel à projets PAPI 2011, le programme d’actions du projet objet de la présente convention a retenu ... axes d’intervention (les lister).

Le programme d’actions est défini dans les fiches jointes en annexe ... de la présente convention.

Ces fiches précisent notamment la maîtrise d’ouvrage, le plan de financement ainsi que le calendrier prévisionnel de réalisation de chaque action ; les lettres d’intention des maîtres d’ouvrage de chaque action sont annexées à la présente convention.

Article 6

Montant et échéancier prévisionnel du projet de prévention des inondations

Sur la durée de la présente convention, le coût total du programme est évalué à (montant total HT du programme).

Ce coût total se répartit entre les différents axes du programme de la manière suivante :
Axe I :
Axe II :
...
L’échéancier prévisionnel de l’engagement des dépenses est le suivant :

Engagement prévisionnel des dépenses par année

Le tableau financier (modèle d’annexe financière) en annexe ... de la présente convention détaille la contribution financière de chaque partenaire du projet ainsi que des tiers pour les actions prévues dans le cadre du programme d’actions.

Article 7

Propriété intellectuelle

Le porteur de projet s’assure que les données et documents (études, cartes, modélisations, etc.) produits dans le cadre des actions menées au sein du programme d’actions objet de la présente convention sont mis à la disposition des cofinanceurs de l’action concernée. Le cas échéant, une convention spécifique précisant les conditions d’utilisation de ces données pourra être rédigée.

Article 8

Décision de mise en place de financement

Les décisions de mise en place de financement des actions prévues par la convention sont prises par les parties dans le cadre de leurs règles habituelles et dans la limite des dotations budgétaires annuelles.

Dans le cas où le projet comporte des actions relatives aux ouvrages de protection et n’a pas reçu la labellisation PSR au moment de la signature de la convention :
En ce qui concerne les actions relatives à l’axe 7 « gestion des ouvrages de protection hydrauliques », l’attribution effective du financement de l’État est conditionnée à l’obtention du label Plan submersions rapides.

Article 9

Coordination, programmation et évaluation

Dans le cadre de la mise en oeuvre du programme d’actions de prévention des inondations, les partenaires du projet coordonnent leur action au sein d’un comité de pilotage qui se réunit (rythme à définir : au minimum une fois par an).

Ce comité de pilotage est constitué conformément au cahier des charges des PAPI. La composition prévisionnelle du comité de pilotage est précisée à l’annexe ... de la présente convention.

Il est présidé conjointement par le représentant de l’État et celui du porteur de projet.

Son secrétariat est assuré par ...

Le comité de pilotage s’assure de l’avancement des différentes composantes du programme d’actions et veille au maintien de la cohérence du programme dans les différentes étapes annuelles de sa mise en oeuvre. En particulier, il assure le suivi des indicateurs destinés à apprécier l’efficacité des actions menées. Il participe à la préparation de la programmation des différentes actions et est tenu informé des décisions de financement prises et des moyens mobilisés pour la mise en oeuvre
des actions. Il peut décider, le cas échéant, de procéder à l’adaptation ou à la révision du programme d’actions du PAPI.

La préparation du travail du comité de pilotage est assurée par un comité technique.

Article 10

Animation et mise en oeuvre de la présente convention

L’animation de la présente convention, ainsi que la préparation du travail du comité de pilotage, sont assurées par un comité technique composé de représentants des financeurs, des maîtresd’ouvrage et des parties. Ce comité technique est présidé conjointement par un représentant de l’État et un représentant du porteur de projet.

Le comité technique se réunit autant que de besoin et de façon systématique avant les réunions du comité de pilotage. Il informe le comité de pilotage de l’avancement de la réalisation du programme d’actions, de l’évolution des indicateurs et de toute difficulté éventuelle dans la mise en oeuvre des
actions.

Le comité technique peut se faire communiquer tous documents, études ou informations relatifs à la mise en oeuvre du programme détenus par les maîtres d’ouvrage.

La composition prévisionnelle du comité technique est précisée à l’annexe ... de la convention. Son secrétariat est assuré par ...

Article 11

Concertation

L’élaboration et la mise en oeuvre du projet font l’objet d’une concertation avec les parties prenantes concernées et notamment ... (lister les associations de riverains, CLE, EPCI concernés par le projet et qui seront associées à la concertation) selon les modalités suivantes : (les modalités de cette concertation doivent figurer dans cet article).

Article 12

Révision de la convention

Sous réserve que ne soit pas porté atteinte à son économie générale, la présente convention peut être révisée au moyen d’un avenant sans nouvel examen par le comité de labellisation, notamment pour permettre :
- une modification du programme d’actions initialement arrêté ;
- une modification de la répartition des financements initialement arrêtée ;
- l’adhésion d’un nouveau partenaire au programme d’actions ;
- la prise en compte de nouvelles dispositions réglementaires et législatives.

Pendant la durée de la convention, chaque partenaire du projet peut proposer un avenant.

Le comité technique évalue l’opportunité de l’avenant proposé et transmet cette évaluation au comité de pilotage, qui décide des suites à donner à la proposition d’avenant.

Si l’un des signataires de la présente convention estime que les modifications envisagées, par leur ampleur (financière ou technique), remettent en cause l’équilibre général du projet tel qu’il a été labellisé initialement, il est fondé à saisir le comité de labellisation compétent, qui déterminera si le projet modifié doit faire l’objet d’une nouvelle procédure de labellisation.

Une clause de révision à mi-parcours peut également être prévue.

Article 13

Résiliation de la convention

La présente convention peut être résiliée faute d’accord entre les partenaires du projet. Dans ce cas, la demande de résiliation est accompagnée d’un exposé des motifs présenté en comité de pilotage. Elle fera l’objet d’une saisine des assemblées délibérantes de chacun des partenaires et
d’une information au comité de labellisation compétent.

La décision de résiliation a la forme d’un avenant à la convention qui précise, le cas échéant, les conditions d’achèvement des opérations en cours d’exécution.

Article 14

Litiges

En cas de litige sur les dispositions contractuelles et les engagements financiers, le tribunal compétent est le tribunal administratif de ...

Article 15

Liste des annexes à la convention

Annexe IV-3 : modèle de fiche action

Modèle de fiche action

Axe 1 : amélioration de la connaissance et de la conscience du risque

Fiche action no I-1

Annexe IV-4 : modèle de lettre d’intention

Lettre d'intention

Je ................................................................................ soussigné ................................................................................,
représentant .............................................................................................................................., m’engage à réaliser,
sous réserve de la labellisation du projet de PAPI « ........................................................................................ »
et en partenariat avec ............................................................................................................... (porteur de projet),
l’action relative à ..............................................................................................................................................................
Fait à .........................................., le ..........................................
Signature

Annexe IV-5 : modèle de fiche synthèse

Projet de programme d'actions de prévention des inondations (PAPI)

Fiche de synthèse

Annexe IV-6 : Projet de PAP/ : annexe financière

Axe 1 : amélioration de la connaissance et de la conscience du risque

Axe 2 : surveillance, prévision des crues et des inondations

Axe 3 : alerte et gestion de crise

 

Axe 4 : prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme

Axe 5 : actions de réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens

 

Axe 6 : ralentissement des écoulements

 

Axe 7 : gestion des ouvrages de protection hydraulique

Synthèse

Annexe V : Définition des éléments demandés dans le dossier en vue d'une demande de labellisation PSR

Identification de la zone protégée (ou à protéger, dans le cas d’un nouvel ouvrage)

La zone à protéger (et ensuite la zone protégée) est définie par le gestionnaire du système de protection comme étant la zone pour laquelle il garantit l’absence d’inondation et de submersion à due concurrence des performances annoncées pour ces ouvrages. Cette zone englobe l’ensemble du territoire inondé ou submergé en l’absence d’ouvrage, les parties habitées comme celles qui ne le sont pas. Dans l’idéal, et compte tenu des incertitudes, il faut aussi indiquer les zones urbanisées dans la continuité du territoire inondé ou submergé impactées indirectement par le risque d’inondation et de submersion (infrastructures, services publics, réseaux...). Dans le cas d’un cours d’eau, il est souhaitable d’intégrer la rive droite et la rive gauche (même si l’un des deux côtés n’est pas mis « hors d’eau » par la construction des ouvrages de protection.

Il faut fournir un plan à l’échelle pertinente. Il faut tenir compte des aménagements de gestion de l’inondation (zones de ressuyage...).

Identification de l’ensemble des ouvrages constituant le système de protection

Il s’agit de décrire de façon raisonnablement précise le fonctionnement du système de protection en intégrant au moins :
- les remblais de 1er rang avec les parties résistantes au déversement (déversoirs, zones de surverse pour les vagues...) ;
- les remblais de 2e rang lorsqu’il s’agit de contenir les déversements et les surverses dans un domaine dédié (en principe non urbanisé) ;
- les canalisations des surverses ;
- les ouvrages particuliers qui participent à l’isolement de la zone protégée en période de hautes eaux et facilitent l’évacuation, après la crise, des eaux recueillies en crise (batardeaux, vannes, pompages, siphons...) ;
- les principes de fonctionnement de ces différents ouvrages et les critères de fonctionnement retenus (débit, hauteur d’eau, surveillance...).

Identification du/des maître(s) d’ouvrage et le cas échéant d’un maître d’ouvrage « coordonnateur »

Il s’agit du titulaire de l’autorisation au titre de la rubrique 3-6-2-0, dans le cas où on a un maître d’ouvrage des travaux et un gestionnaire des ouvrages (cas rencontré dans certains départements), ce sera le gestionnaire des ouvrages « assisté » du maître d’ouvrage des travaux.

Classement de l’ouvrage (arrêté préfectoral)

Le classement est celui visé dans l’article R. 214-113. On compte la population permanente et saisonnière. Il est aussi raisonnable de compter les employés des activités concernées dans des zones d’activités importantes.

Identification des enjeux de la zone à protéger et diagnostic de l’ouvrage

S’agissant d’un système de protection, le diagnostic doit prendre comme référence le fonctionnement normal du système de protection et identifier ses faiblesses ou insuffisances au regard de ce fonctionnement normal. Les évaluations des dysfonctionnements (rupture, surverse...) doivent identifier les conséquences hydrauliques en termes de hauteur d’eau, de vitesse d’écoulement, de vitesse de montée du niveau d’eau et leur impact sur la sécurité des personnes. Ce diagnostic correspond au « diagnostic initial de sûreté » mentionné dans la circulaire du 8 juillet 2008 relative au contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques au titre des dispositions mises en place par le décret 2007-1735 du 11 décembre 2007 (art. R. 214-112 à R. 214-147 du code de l’environnement).

Analyse de la vulnérabilité de l’ouvrage

A défaut d’une étude de dangers complète, l’analyse de vulnérabilité doit prendre en compte les différents mécanismes de défaillance plausibles en identifiant les points faibles mais aussi les points où une défaillance éventuelle a des conséquences particulièrement graves (en tenant compte du mode de fonctionnement du système de protection).

Etude de dangers

Se référer à l’arrêté et au guide de lecture des EDD pour les digues. L’approche « digues marines » devrait être proche de l’approche « digues fluviales ».

Niveau(x) de protection (réel et/ou envisagé à l’issue du PAPI)

Il s’agit d’une évaluation en termes de débit (systèmes fluviaux) ou de hauteur d’eau (systèmes maritimes). Il est souhaitable de donner une estimation de la période de retour de l’aléa correspondant.

Etat d’avancement du PPR

Il s’agit de préciser la situation des différents PPR concernés par le projet (éventuellement, indiquer les étapes et échéanciers à venir).

Modalités de financement

Travaux prévus dans le cadre du PAPI mais également modalités d’entretien par la suite.

NB : ces éléments sont issus de l’annexe V du plan submersions rapides.

Constitution du dossier en vue d’une labellisation pour demande de financement

Annexe VI : Procédure de labellisation PSR au niveau national

Procédure de labellisation PSR au niveau local