Circulaire du 15/01/96 relative à la recherche et à la constatation des infractions à la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau; commissionnement et assermentation d'agents

La recherche et la constatation d'une infraction lorsqu'elles sont assurées par un agent autre qu'un officier ou agent de police judiciaire relevant des règles générales de procédure pénale, sont subordonnées à une habilitation de celui-ci par une loi, à son commissionnement par l'autorité administrative lorsque la loi a prévu cette formalité et, dans certains cas, à son agrément par le procureur de la République ainsi qu'à son assermentation.

Ainsi, l'article 19 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau détermine les agents habilités à rechercher et à constater les infractions à la loi sur l'eau. De nombreux agents des services de l'Etat et de ses établissements publics, notamment les gardes-pêche du conseil supérieur de la pêche, ont, en raison de leur compétence pour oeuvrer à la sauvegarde des milieux aquatiques et à l'amélioration de la qualité de l'eau, vocation à être commissionnés au titre de la loi sur l'eau.

Les agents pour lesquels une commission administrative est nécessaire sont déterminés à l'article 19 de la loi sur l'eau (1°, 6°, et 10°). Le décret n° 95-630 du 5 mai 1995 (JO du 7 mai) fixe les modalités particulières de leur commissionnement et de leur assermentation. Ses dispositions essentielles, dont vous trouverez les commentaires détaillées dans l'annexe I jointe, sont l'exigence de l'avis du directeur régional de l'environnement sur les candidats et l'agrément des agents par le procureur de la République.

Alors que la police administrative de l'eau est exercée, sous votre autorité, par les agents des services de l'Etat que vous avez désignés en application du décret du 27 février 1987, la recherche et la constatation des infractions à la loi sur l'eau constituent des fonctions de police judiciaire pour l'exercice desquelles les agents mentionnés à l'article 19 de la loi sur l'eau sont directement et individuellement placés sous l'autorité du procureur de la République.

A ce titre, il me paraît nécessaire de rappeler d'une part, que les procès verbaux dressés doivent être adressés directement au procureur de la République par l'agent verbalisateur, d'autre part, que les principes de séparation des missions de police et de maîtrise d'oeuvre posés par la circulaire du 20 août 1993 valent particulièrement pour ces fonctions de police judiciaire.

La loi du 3 janvier 1992 a affiné et renforcé le dispositif de sanctions pénales et administratives. Aussi, la crédibilité de l'action de police administrative dans le domaine de l'eau passe-t-elle, notamment, par la recherche et la constatation des infractions à la loi sur l'eau et par l'application des sanctions pénales qu'elle prévoit. Il convient, en effet, de souligner la complémentarité des missions de police administrative, essentiellement préventives, et celles de police judiciaire, essentiellement répressives.

Les objectifs affichés de la police de l'eau et des milieux aquatiques sont assurément ambitieux; pour autant, leur poursuite n'est réaliste que dans le cadre de priorités d'action. Invité à les déterminer par circulaire du 20 août 1993 de manière à définir le cadre de l'action de police des agents, vous avez fixé en fonction des situations particulières aux sous-bassins de votre département, les priorités d'action de la police administrative de l'eau.

De la même façon, en ce qui concerne la police judiciaire, la mobilisation des agents habilités à la recherche et à la constatation des infractions à la loi sur l'eau passe :

d'une part, par une information précise de la place qui leur échoit au sein du dispositif complet de police de l'eau, notamment dans les périodes de crise et dans la chaîne d'alerte (accident, sécheresse, inondation, ...)
d'autre part, par la détermination des axes de leur action.

Cet objectif requiert donc que vous organisiez en concertation avec le procureur de la République, compte tenu de la complémentarité ci-dessus évoquée, une réunion annuelle des agents habilités ou commissionnés qui devrait, en outre, permettre :

de rappeler les règles de procédure pénale propres à la loi sur l'eau dont le respect conditionne la validité des procédures;
d'expliciter les règles d'articulation relatives aux sanctions pénales prévues par la loi sur l'eau avec celles prévues par les autres législations et, en particulier, les critères de l'utilisation alternative ou cumulative de l'article 22 de la loi sur l'eau et de l'article L. 232-2 du Code rural;
et d'attirer l'attention des agents commissionnés sur l'intérêt d'actions concertées avec d'autres services dont les agents sont ou peuvent être habilités; l'institution de telles coopérations par la mise en synergie de compétences communes et complémentaires peut, en effet, renforcer l'efficacité globale de la politique de l'environnement.

Cette démarche concertée avec le procureur de la République est d'autant plus nécessaire que l'article 20 de la loi du 3 janvier 1992 exige que ce magistrat soit préalablement informé des opérations envisagées en vue de la recherche des infractions . Il convient de souligner que cette obligation d'information préalable ne concerne pas les opérations de constatation d'infraction (1) notamment en cas d'information par un administré ou en cas d'urgence (pollution, accident, découverte d'un aménagement non autorisé).

Vous voudrez bien me saisir, sous le timbre de la direction de l'eau, des problèmes que soulèverait l'application de la présente instruction.

(1) L'article 40 du Code de procédure pénale impose d'ailleurs à toute autorité constituée, à tout officier public et à tout fonctionnaire qui a connaissance d'un crime ou d'un délit d'en aviser immédiatement le Procureur et de lui transmettre tous renseignements, procès verbaux et actes y afférents.

Annexe I

I. Commissionnement

I.1. Principe

I.1.1. Agents susceptibles d'être commissionnés

Parmi les agents habilités à rechercher et à constater les infractions à la loi du 3 janvier 1992, l'article 19 de ladite loi prévoit qu'un commissionnement est nécessaire pour :

les agents appartenant aux services de l'Etat chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé et de la défense;
les agents de l'office national de la chasse et du conseil supérieur de la pêche;
les agents des parcs nationaux et des réserves naturelles.

De nombreux agents des services de l'Etat et des établissements publics précités, notamment les garde-pêche du conseil supérieur de la pêche, ont naturellement vocation à être commissionnés au titre de la loi sur l'eau en raison de leur compétence pour oeuvrer à la sauvegarde des milieux aquatiques et à l'amélioration de la qualité de l'eau.

L'article 19 prévoit, en outre, que les gardes champêtres sont habilités à la seule constatation des infractions. Toutefois, contrairement aux autres agents, un décret doit fixer les conditions à remplir par les gardes champêtres pour pouvoir être commissionnés par l'autorité administrative.

I.1.2. Autorité compétente

Dans un souci de déconcentration et de simplification administratives, le décret n° 95-630 du 5 mai 1995 désigne le préfet comme autorité compétente pour délivrer le commissionnement des agents habilités à rechercher et à constater les infractions à la loi sur l'eau à l'exclusion des agents des services de l'Etat chargés de la Défense nationale.

S'il s'agit d'agents d'établissements publics de l'Etat mentionnés à l'article 19, 6° et 10° de la loi sur l'eau, la compétence en revient au préfet de leur résidence administrative.

S'il s'agit d'agents des services de l'Etat, le préfet sous l'autorité duquel ils exercent leurs fonctions administratives, est compétent; il s'agira donc le plus souvent du préfet de département. Toutefois, les commissionnements des agents des services de navigation sont établis, conformément aux dispositions du décret n° 82-627 du 21 juillet 1982 relatif aux pouvoirs des préfets sur les services de navigation, par les préfets de région mentionnés à l'annexe I dudit décret.

I.1.3. Formalités substantielles

I.1.3.1. Avis du DIREN

Conformément à la mission de coordination des directions régionales de l'environnement, le commissionnement est délivré après avis du directeur régional de l'environnement (Décret du 5 mai 1995, article 1er). Cet avis doit être déterminé en fonction des compétences du candidat dans les domaines intéressant la gestion équilibrée de la ressource et des milieux aquatiques définie à l'article 2 de la loi sur l'eau.

De nombreux agents des services de l'Etat et de ses établissements publics, et notamment les garde-pêche du conseil supérieur de la pêche, ont, en raison de leur compétence pour oeuvrer à la sauvegarde des milieux aquatiques et à l'amélioration et la préservation de la ressource en eau, vocation à être commissionnés au titre de la loi sur l'eau; les missions de police administrative de l'eau ou de la pêche, complémentaires de celles de police judiciaire, exercées par les candidats sont en particulier à prendre en compte, mais elles ne sont pas les seules; par exemple, il conviendra d'utiliser la compétence des agents des services de la santé qui pourraient être candidats même dans les cas où ils ne participeraient pas à la police administrative de l'eau.

Il faut prendre en compte non seulement l'expérience des agents mais aussi leur motivation ; les stages de formation dans le domaine de la préservation de l'eau et des milieux aquatiques (réglementaire mais aussi scientifique), suivis ou à suivre, en constituent un indicateur.

En cohérence avec les dispositions applicables aux inspecteurs d'installations classées habilités à la recherche et à la constatation des infractions à la loi sur l'eau en vertu de l'article 19-2° de ladite loi, les agents commissionnés ne devront pas effectuer eux-mêmes directement des missions donnant lieu à des rémunérations d'ingénierie publique dans le domaine de l'aménagement des milieux aquatiques. Bien entendu, cela ne fait pas obstacle à l'obligation imposée par l'article 40 du Code de procédure pénale à tout fonctionnaire, y compris celui non commissionné, d'aviser immédiatement le procureur de tout délit notamment pour défaut d'application de la loi sur l'eau tel qu'un fait délictueux éphémère (rejet de camion citerne,...), dont il a connaissance lors de l'exercice de ses propres missions notamment lors de ses déplacements et de transmettre directement à ce magistrat tous renseignements y afférents.

Afin de faciliter la formalité de l'avis du DIREN, il pourra être utile d'établir, en fonction des informations particulières souhaitées, un dossier ou fiche-type de présentation de candidature.

I.1.3.2. Agrément du procureur de la République

L'agrément du procureur de la République prévu par l'article 2 du décret du 5 mai 1995 découle du fait qu'il a autorité directe sur les agents commissionnés pour l'exercice de leurs missions de recherche et de constatation des infractions à la loi sur l'eau; en outre, seules les autorités judiciaires ont accès au bulletin n° 1 c'est-à-dire au relevé intégral des fiches du casier judiciaire. Toutefois, pour trancher les problèmes de compétence dans le cas d'agents tels que ceux des services de navigation, intervenant dans le ressort de plusieurs tribunaux de grande instance (TGI), le procureur de la République habilité pour l'agrément est celui compétent dans le ressort du tribunal de la résidence administrative de l'agent.

Cette démarche d'agrément pourrait être facilitée par l'établissement du dossier ou fiche-type de présentation de candidature mentionné précédemment en concertation avec les services du procureur qui vous indiqueront les informations particulières qu'ils pourraient souhaiter.

I.2. Retrait de commissionnement

Conformément à la règle du parallélisme des formes, le préfet compétent pour délivrer une commission peut la retirer après avis du directeur régional de l'environnement. La manière dont l'agent met en oeuvre les compétences dont le commissionnement est censé être la garantie, est prise en compte; on notera en particulier que le décret du 5 mai 1995 a prévu que le supérieur hiérarchique de l'agent commissionné puisse demander le retrait de la commission.

En outre, si le procureur devait retirer son agrément, la commission devrait être retirée et l'agent serait tenu de rendre sa carte de commissionnement.

Il convient de rappeler que, considéré comme une décision administrative individuelle défavorable, le retrait ou le refus de commissionnement doit être motivé.

I.3. Organisation

Le nouveau commissionnement des agents est de la compétence du préfet (voir I.1.2). De manière à respecter les délais prévus, l'organisation d'une démarche regroupée de demandes des agents de l'Etat et de ses établissements publics est souhaitable. A ce titre, une réunion spécifique de la MISE ou du pôle de compétence-eau pourrait permettre de proposer au préfet l'ensemble des candidatures à transmettre pour avis au DIREN.

Si, en accord avec le procureur de la République, le principe d'un dossier navette devait être retenu, les étapes de la procédure pourraient être les suivantes :

- demande de dossier-type de présentation de candidature au préfet compétent pour délivrer la commission;

- présentation du dossier renseigné par le candidat à son supérieur hiérarchique pour transmission après avis;

- transmission du dossier par le supérieur hiérarchique avec son avis au DIREN;

- transmission du dossier au préfet par la DIREN avec son avis;

- si le préfet entend commissionner le candidat, il transmet le dossier pour agrément au procureur de la République;

- le Procureur retourne le dossier au préfet accompagné ou non de son agrément;

- le préfet établit la carte de commission et la transmet à l'agent agréé par le procureur;

- prestation de serment et enregistrement aux greffes des tribunaux intéressés de l'acte de prestation de serment et de la commission à l'initiative de l'agent qui doit prendre ses dispositions pour programmer ces formalités (cf. II).

Je vous rappelle que les cartes de commissionnement ont été adressées en préfecture dans les premiers jours de décembre 1995.

II. Assermentation

II.1. Principe

II.1.1. Prestation de serment

L'article 19 de la loi du 3 janvier 1992 rappelle l'obligation d'assermentation des agents des services de l'Etat, de ceux de l'ONC et du CSP, des chercheurs, ingénieurs et techniciens de l'IFREMER ainsi que des agents des parcs nationaux et des réserves naturelles.

La prestation de serment dont la formule est précisée à l'article 4 du décret du 5 mai 1995, est reçue par le tribunal de grande instance (TGI) du lieu de résidence administrative de l'agent au vu de la commission. Le greffier du TGI en fait mention sur la carte de commissionnement.

II.1.2. Enregistrement de la prestation de serment

L'acte de prestation de serment doit être enregistré au greffe du tribunal ou des tribunaux d'instance et de grande instance dans le ressort desquels l'agent exercera ses fonction. Le ou les greffier(s) en fait(font) mention sur la carte de commissionnement.

En cas de changement d'affectation, la prestation de serment initiale reste valable à la condition d'être enregistrée avec la commission aux greffes des tribunaux dans le ressort desquels ils doivent désormais exercer leurs fonctions.

II.2. Limites des fonctions

II.2.1. Limites territoriales des fonctions

Les agents commissionnés et assermentés ne peuvent rechercher et constater les infractions à la loi sur l'eau que dans le ressort du tribunal ou des tribunaux au greffe duquel ou desquels leur commission ainsi que l'acte de leur prestation de serment ont été enregistrés. Il appartient à chaque agent d'accomplir cette formalité auprès du ou des tribunaux de l'ordre judiciaire qui couvre(nt) la totalité de sa circonscription.

II.2.2. Limites juridiques des fonctions

Les agents commissionnés et assermentés ainsi que l'ensemble des agents mentionnés à l'article 19 de la loi du 3 janvier 1992 exercent leurs pouvoirs de police judiciaire dans les limites qui leur sont fixées à l'article 20 de la loi qui les habilite.

Ainsi, ils ne peuvent pas procéder aux visites de domiciles ou parties de locaux servant de domiciles (et par assimilation parties de locaux notamment de bateaux et de véhicules constituant un domicile) ; en effet, de telles visites constituent des perquisitions qui ne peuvent s'effectuer que sous la direction d'officier de police judiciaire (OPJ) et dans les conditions prévues par le Code de procédure pénale (hors du cas de flagrance, une autorisation du juge est requise).

En revanche, les propriétaires et exploitants sont tenus de leur livrer accès à tous autres locaux, installations et lieux où sont réalisées les opérations à l'origine des infractions. Cette obligation est valable entre 8 et 20 heures. Toutefois, elle est étendue, le cas échéant, aux heures d'ouverture au public et aux heures d'activité en cours des installations.

III. Dispositions transitoires

III.1. Principe

Afin de mettre en oeuvre le nouveau décret dans de bonnes conditions, l'article 6 du décret du 5 mai 1995 prévoit des dispositions transitoires. Elles permettent aux agents commissionnés pour la police de l'eau dont la commission a été enregistrée aux greffes des tribunaux antérieurement à la date d'entrée en vigueur du décret du 5 mai 1995 de poursuivre valablement leurs missions de recherche et de constatation des infractions à la loi sur l'eau jusqu'au 8 mai 1996.

III.2. Conséquences : échéancier

La continuité des fonctions de recherche et de constatation des infractions à la loi sur l'eau impose que l'enregistrement des nouvelles commission et prestation de serment intervienne avant la date du 8 mai 1996. Vous disposez donc d'un délai de quelques mois pour terminer la mise en oeuvre des dispositions du décret du 5 mai 1995.

A titre indicatif et à toutes fins utiles, vous trouverez en annexe II les éléments d'une fiche-type de présentation de candidature.

Annexe II

Demande de carte de commission d'agent habilite à rechercher et à constater les infractions à la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau

(Décret n° 95-630 du 5 mai 1995 relatif au commissionnement et à l'assermentation d'agents habilités à rechercher et à constater les infractions à la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992)

Photo

Le ou la soussigné(e), M., Mme, Mlle (nom et prénom) : ..........

Fonctions : ..........

Résidence administrative : ..........

Signature de l'intéressé(e)

Avis du supérieur hiérarchique: Avis du Directeur régional de l'environnement

- défavorable (1)

- favorable (1)

Fait à, le

(Signature et cachet) (Signature et cachet)

M. le Procureur de la République

près le Tribunal de Grande Instance de

- agrée cette demande (1)

- n'agrée pas cette demande (1)

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