(BOMEDD n° 11/05 du 15 juin 2005)

NOR : DEVO0540138C

Références :

Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 du parlement et du conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ;

Loi 2004-338 du 21 avril 2004.

Le ministre de l’écologie et du développement durable à Mesdames et Messieurs les préfets.

En application de la directive cadre sur l’eau, les comités de bassin ont procédé à la définition d’un état des lieux. Comme je vous en avais informé par circulaire DCE 2004/05 du 22 avril 2004, la prochaine étape de la mise en œuvre de la directive cadre est la mise à jour du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et l’élaboration d’un programme de mesures.

Afin que les IXes programmes d’intervention des agences de l’eau contribuent à l’atteinte des objectifs de la directive cadre sur l’eau, les grandes lignes du projet de SDAGE seront définies sous la forme d’un avant projet dès 2006.

La présente circulaire, qui a été présentée en mission interministérielle de l’eau le 10 mars 2005, définit les modalités d’organisation des travaux de mise à jour du SDAGE et d’élaboration du programme de mesures, qui seront à conduire en liaison avec l’élaboration des IXes programmes des agences de l’eau. Outre le champ couvert par la directive cadre sur l’eau, ces travaux concerneront l’ensemble des thèmes liés à la gestion de l’eau tels que par exemple la gestion quantitative, l’alimentation en eau potable, la prévention des risques liés aux inondations ou la protection des zones humides.

Calendrier de mise à jour du SDAGE et d’élaboration du programme de mesures et du IXe programme d’intervention de l’agence de l’eau

Je demande aux préfets coordonnateurs de bassin de se mettre en rapport avec les présidents de comités de bassin afin de définir le calendrier des travaux pour la mise à jour du SDAGE et la définition du programme de mesures. Le secrétariat technique de bassin, associant la DIREN de bassin et l’agence de l’eau, aura à assurer l’organisation et le suivi de l’ensemble de la démarche.

Avant la mi-2005, le projet de calendrier des travaux et ses modalités de mise en œuvre seront soumis pour avis à la commission administrative de bassin et au comité de bassin.

Ce calendrier devra permettre d’engager la consultation du public sur les projets de SDAGE et de programme de mesures au cours du dernier trimestre 2007.

L’annexe I à la présente circulaire en rappelle les principales échéances intermédiaires.

Pour la métropole, le calendrier des travaux sera défini en liaison avec la démarche d’élaboration du IXe programme d’intervention des agences de l’eau afin d’identifier les mesures pouvant déjà être engagées dès 2007 afin de contribuer à la réalisation des objectifs de la directive cadre sans attendre l’approbation formelle de la mise à jour des SDAGE.

Pour les départements d’outre-mer, l’office de l’eau sera associé aux travaux, dès la phase d’élaboration du calendrier. L’échéance intermédiaire de 2006 ne s’applique cependant pas en l’absence d’agence de l’eau. Il conviendra toutefois de veiller à la coordination de ces travaux avec l’élaboration des propositions au titre des prochains DOCUP.

L’élaboration du programme de mesures et la définition des objectifs environnementaux du SDAGE sont deux démarches à conduire simultanément et de façon itérative. En effet, le programme de mesures permet de réaliser les objectifs du SDAGE et les objectifs du SDAGE sont arrêtés en fonction de la faisabilité technique et économique des mesures.

La première étape des travaux de définition des objectifs environnementaux du SDAGE consiste à sélectionner l’ensemble des mesures nécessaires pour respecter les objectifs environnementaux prévus par la directive et atteindre le bon état des eaux en 2015. Il s’agit d’aboutir à la fin de l’année 2005 à une sélection de mesures qui servira de base à la suite de la réflexion.

La deuxième étape consiste à identifier parmi ces mesures ou groupes de mesures celles qui sont techniquement irréalisables ou d’un coût disproportionné, et d’en déduire les propositions de reports de délais ou de dérogations qui seront nécessaires.

Les annexes II et III à la présente circulaire présentent l’enchaînement des principales étapes de mise à jour des SDAGE, d’élaboration des programmes de mesures et, pour la métropole, d’élaboration des IXes programmes d’intervention des agences de l’eau.

La sélection des mesures pour atteindre les objectifs environnementaux en 2015

Le programme de mesures identifiera les actions clefs à engager pour réaliser les objectifs environnementaux de la directive cadre (atteinte du bon état en 2015, réduction ou suppression des émissions de substances prioritaires, prévention de la détérioration, respect de la réglementation européenne en zones protégées), ainsi que les mesures réglementaires, les dispositions financières et les accords contractuels nécessaires à leur mise en œuvre. Il n’a pas vocation à l’exhaustivité des actions dans le domaine de la gestion de l’eau.

Dans la présente circulaire on entend par mesure une action concrète assortie d’un échéancier et d’une évaluation financière.

La première étape de sélection des mesures nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux en 2015 est à construire par consolidation de deux démarches complémentaires :

  1. Identification des mesures à prendre en application des directives du secteur « eau », notamment dans les zones protégées :

      Courant 2005, les préfets de département établiront, avec l’appui du secrétariat technique de bassin, un recueil des mesures à prendre en application des directives du secteur « eau » (directive eaux résiduaires urbaines, directive nitrates, directive sur les eaux brutes potabilisables, directive baignade, directive eaux conchylicoles) et, si nécessaire, afin d’assurer la protection de l’état des eaux dans les zones protégées répertoriées en application des directives oiseaux et habitats.
      Trois périodes seront identifiées pour leur mise en oeuvre : avant fin 2006, de 2007 à fin 2009, de 2010 à 2015.

  2. Sélection des autres mesures nécessaires au regard des risques d’écart à l’objectif de bon état et des enjeux principaux pour la gestion de l’eau dans le bassin :

      Pour les secteurs où il existe un risque que le bon état des eaux ne soit pas atteint en 2015, et au vu des questions principales qui se posent dans le bassin du point de vue de la gestion de l’eau, le secrétariat technique de bassin aura à identifier, avec l’appui des DIREN, du Conseil supérieur de la pêche et des services départementaux de police de l’eau, des propositions de mesures complémentaires à retenir pour réaliser les objectifs environnementaux en 2015.

Le respect du bon état écologique suppose non seulement que la qualité de l’eau soit satisfaisante mais que la qualité physique des habitats aquatiques le soit aussi. Dans ce but, il conviendra de définir les actions clefs de restauration de la diversité des milieux aquatiques (reconnections de bras mort, restauration de rypisylve autour des cours d’eau...), d’entretien des cours d’eau et des zones humides, et de rétablissement de la continuité écologique des cours d’eau. Ces actions sur les milieux physiques seront à examiner en priorité.

Pour effectuer ce travail de sélection, un thésaurus des mesures disponibles vous sera adressé avant l’été. Cet outil est destiné à faciliter le travail des services et à favoriser les synergies entre différentes catégories de mesures qu’elles soient de nature financière, réglementaire ou contractuelle. Pour cela, il liste pour chacun des principaux thèmes de la gestion de l’eau les mesures disponibles.

Par ailleurs, une circulaire précisant la définition provisoire du bon état des eaux de surface vous sera également transmise d’ici l’été. La définition du bon état sera ajustée en 2007 notamment pour tenir compte des résultats de l’inter-étalonnage engagé au plan européen.

Fin 2005, la consolidation de ces deux séries de mesures sera réalisée au niveau du bassin. Des premières propositions de désignation de masses d’eau « fortement modifiées » ou « artificielles » seront également faites.

La définition des objectifs environnementaux du SDAGE

Les dérogations éventuelles à l’objectif 2015 de bon état des eaux seront ensuite à examiner et à motiver au vu de la faisabilité technique et des coûts des mesures ou en raison de conditions naturelles, conformément aux points V et VI de l’article L. 212-1 du code de l’environnement.

Dans ce but, le secrétariat technique de bassin organisera des réunions locales de concertation à partir du début 2006 pour un examen technique approfondi des mesures proposées et de leur calendrier de mise en œuvre. Elles associeront notamment les services techniques de l’état, des principales collectivités, des chambres consulaires, les fédérations de pêche et les associations de protection de l’environnement. Lorsqu’ils existent, les comités de rivière ou de baies et les commissions locales de l’eau seront informés et associés en tant que de besoin afin de s’assurer de la cohérence des diagnostics et des préconisations.

Seront également soumis à la concertation les propositions de désignation de masses d’eau « fortement modifiées » ou « artificielles ». Lors de la définition de l’état des lieux, les débats sur cette question ont souligné la nécessité d’une coordination des travaux en ce domaine au niveau du bassin et d’une association étroite des acteurs concernés. J’attire votre attention sur la nécessité d’un strict respect des méthodes de désignation de ces masses d’eau définies par la directive, l’Etat restant en dernier ressort responsable devant la Commission européenne de la bonne application des textes européens. Conformément à l’annexe IV de la présente circulaire, un guide technique pour la désignation de ces masses d’eau vous sera transmis mi-2005.

A l’issue de cette concertation locale, les propositions de report d’objectifs au-delà de 2015 et de désignation de masses d’eau « fortement modifiées » ou « artificielles » seront ensuite examinées par le comité de bassin.

Il est probable que des études complémentaires seront parfois nécessaires avant d’arrêter les objectifs à retenir. Ces études ainsi que la concertation sur leurs résultats pourront être conduites dans les mois suivants.

Il n’est pas exclu que, dans un nombre limité de cas, des incertitudes demeurent sur l’objectif d’état écologique des eaux pouvant être réalisé à terme en raison de l’insuffisance de données ou de difficultés techniques. Le renforcement de la connaissance et le recours à une concertation approfondie pour le secteur concerné constitueront alors des mesures au sens de la directive. En application de l’alinéa X de l’article L. 212-1 du code de l’environnement, le SDAGE pourra demander aux acteurs locaux d’élaborer un SAGE, et fixer le délai dans lequel le SAGE doit être élaboré afin de pouvoir le prendre en compte lors de la mise à jour suivante du SDAGE.

L’élaboration du IXe programme d’intervention de l’agence de l’eau

Les travaux d’élaboration des programmes de mesures permettront notamment d’identifier les mesures qui peuvent être mises en œuvre de 2007 à 2009 sans attendre la mise à jour du SDAGE.

Les IXes programmes d’intervention doivent contribuer très fortement à l’atteinte des objectifs environnementaux de la directive cadre et plus particulièrement à l’objectif de bon état écologique :

  • en favorisant l’application des directives communautaires relatives à la qualité de l’eau et des milieux aquatiques, et notamment dans les zones protégées ;
  • en incitant à la mise en œuvre des mesures de préservation des écosystèmes aquatiques, d’amélioration de la gestion, de la restauration et de l’entretien des milieux aquatiques afin de restaurer la continuité écologique des milieux et la diversité des habitats et de contribuer à la maîtrise des crues ;
  • en veillant à la solidarité envers les territoires ruraux ;
  • en facilitant la définition et la mise en œuvre des schémas d’aménagement et de gestion des eaux et des contrats de rivières ou de baies ;
  • en amplifiant les actions de lutte contre les pollutions diffuses, notamment par les nitrates et les phytosanitaires, en engageant la réduction des substances prioritaires et en complétant les connaissances en ce domaine ;
  •   en mettant en œuvre le système d’information sur l’eau, notamment en ce qui concerne les réseaux de surveillance de l’état des milieux.

Au vu de l’état des lieux et des questions importantes pour la gestion de l’eau identifiées au titre de la directive cadre, le programme arrêtera les modulations des redevances et des aides afin d’inciter à la réalisation de ces orientations.

Le projet de loi sur l’eau et les milieux aquatiques comporte des dispositions relatives au cadrage financier de ce programme ; elles seront soumises au Parlement et feront l’objet d’une application rapide.

Tout comme les IXes programmes d’intervention anticiperont les programmes de mesures prévus par la directive cadre, les préfets de département actualiseront fin 2006 les plans d’actions des services de l’Etat dans le département en matière de police des eaux et de police de la pêche pour organiser la mise en œuvre des mesures pour les années 2007 à 2009. Ils veilleront également à prendre en compte dès 2006 ces mesures dans les actions prioritaires de l’inspection des installations classées.

La mise à jour des orientations fondamentales du SDAGE

En parallèle aux travaux décrits ci-dessus, et au vu du bilan de mise en œuvre du SDAGE, le comité de bassin devra examiner s’il convient de mettre à jour, de préciser ou de compléter les orientations fondamentales du SDAGE.

Les contentieux européens en cours ou les arrêts d’ores et déjà prononcés impliquent la nécessité de renforcer l’action dans un certain nombre de domaines. La mise à jour des préconisations et des orientations fondamentales du SDAGE ne saurait donc limiter la portée des dispositions adoptées à la fin de 1996 par le comité de bassin et approuvées par l’Etat.

Le champ de cette mise à jour du SDAGE ne se limite pas aux aspects de mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau mais concerne l’ensemble des thèmes liés à la gestion de l’eau. Comme c’est déjà le cas, le SDAGE précisera notamment les orientations et les dispositions à retenir pour la gestion quantitative de la ressource, la prévention des crues et la protection contre les inondations. Les programmes de mesures incluront les actions clefs que vous jugerez nécessaires d’identifier pour la réalisation des objectifs du SDAGE dans ces domaines.

J’attire par ailleurs votre attention sur la nécessité d’examiner attentivement les implications des orientations fondamentales du SDAGE en matière d’urbanisme, et notamment en ce qui concerne la protection contre les risques d’inondations. Je vous rappelle que la loi du 21 avril 2004 introduit un principe de compatibilité des documents d’urbanisme avec les orientations fondamentales du SDAGE, les documents d’urbanisme devant être compatibles ou rendus compatibles dans un délai de trois ans en cas de dispositions contraires au SDAGE.

En ce qui concerne les districts internationaux, il est précisé que si la désignation des masses d’eau fortement modifiées et la définition des objectifs du SDAGE sont de la responsabilité de chaque Etat membre, une coordination est nécessaire en ces domaines afin d’aboutir à un document commun d’objectifs au niveau du district international pour la fin de 2009 au plus tard.

Il appartiendra aux préfets coordonnateurs de bassin d’informer les autorités compétentes des pays concernés du déroulement des travaux et de demander, en tant que de besoin, l’inscription des points imposant une coordination au niveau international à l’ordre du jour des réunions des commissions internationales concernées et de leurs groupes de travail. Conformément à la méthode générale de définition des programmes de mesures et afin de faciliter l’identification des dispositions à coordonner au plan international, il serait souhaitable de limiter les questions à examiner au plan international aux seules questions concernant plusieurs Etats membres et jugées importantes au niveau du district.

Par ailleurs, il serait souhaitable que les présidents des comités de bassin concernés invitent les autorités compétentes des pays voisins aux réunions du comité en leur demandant de faire état de leurs problématiques et de leurs propositions.

Pour les bassins ne faisant pas partie de districts internationaux, mais dont des amonts de cours d’eau sont partagés avec des Etats voisins, des réunions d’information et de coordination seront à organiser au plan local.

Je demande à M. le préfet coordonnateur de bassin de la Corse d’informer la collectivité territoriale de Corse de la présente circulaire afin qu’elle puisse adopter la procédure d’élaboration du SDAGE après concertation avec les services de l’Etat et l’agence de l’eau. Le préfet coordonnateur de bassin de la Corse veillera à établir pour mi-2006, en concertation avec le comité de bassin et la collectivité territoriale de Corse, un avant-projet de programme de mesures afin qu’il puisse être pris en compte pour la définition du IXe programme de l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée et Corse.

Vous voudrez bien me faire part des difficultés éventuelles d’application de la présente circulaire.

Pour le ministre et par délégation :
Le directeur de l’eau,
P. Berteaud

Annexe I : Calendrier général 2005-2010

Compte tenu de la complémentarité des travaux de mise à jour des SDAGE, d’élaboration des programmes de mesures et, pour la métropole, des IXe programmes des agences de l’eau, les rendez-vous suivants sont à organiser :

  • fin 2005 un point d’avancement des travaux sera à présenter au comité de bassin avant d’engager les concertations locales sur les adaptations et les dérogations des objectifs environnementaux pour 2015 ;
  • le comité de bassin aura à examiner début 2006 les avis exprimés lors de la première consultation du public. La mise à jour du SDAGE, l’élaboration du programme de mesures ainsi que les procédures d’information et de concertation seront alors à compléter en tant que de besoin ;
  • en métropole, seront identifiées pour la mi-2006 les mesures pouvant déjà être engagées au cours des IXe programmes des agences de l’eau afin de contribuer à la réalisation des objectifs de la directive cadre sans attendre l’approbation formelle de la mise à jour des SDAGE. Fin 2006, le comité de bassin examinera le projet de IXe programme et, à l’appui, un avant-projet de mise à jour du SDAGE. Cet avant-projet identifiera l’organisation générale du SDAGE, certains chapitres pouvant n’être rédigés qu’à l’issue des concertations à poursuivre en 2007 ;
  • fin 2007, la seconde consultation du public, portant sur le projet de SDAGE et de programme de mesures, sera engagée ;
  • fin 2008, le comité de bassin aura à se prononcer sur les modifications à apporter au projet de SDAGE avant de le soumettre à la consultation des conseils régionaux, des conseils généraux et des chambres consulaires. Adopté par le comité de bassin, le SDAGE sera ensuite approuvé par le préfet coordonnateur de bassin qui arrêtera simultanément le programme de mesures.

Pour les masses d’eau souterraines situées dans plusieurs circonscriptions administratives d’agence de l’eau, il appartient au préfet coordonnateur du bassin auquel la masse d’eau concernée a été rattachée en application de la directive cadre de préciser, en concertation avec le bassin voisin, le calendrier de travail et les procédures de concertation pour la construction du programme de mesures.

Annexe II : Calendrier des travaux 2005-2007 (Métropole)

 

Annexe III : Processus de définition du programme de mesures et utilisation de l’analyse économique

Le programme de mesures inclut une combinaison de mesures de nature variée dans l’objectif d’une synergie. Il rappellera les mesures existantes et précisera les mesures nouvelles à développer.

Une mesure est une action concrète assortie d’un échéancier et d’une évaluation financière.

Les mesures existantes :

Les mesures existantes incluent notamment les mesures à prendre en application des directives du secteur « eau ».

Elles incluent également d’autres dispositions comme les contrôles des rejets et des prélèvements, la tarification, l’interdiction des rejets de polluants dans les eaux souterraines, ... En application de l’article 11.1 de la directive, la direction de l’eau établira la liste des dispositions réglementaires applicables à l’ensemble du territoire national et qui ne seront donc pas à détailler dans les programmes de mesures de chaque bassin.

Les mesures nouvelles à développer :

Les états des lieux réalisés par les comités de bassin ont montré que ces mesures existantes ne permettront pas, à elles seules, de réaliser les objectifs environnementaux de la directive cadre pour environ un quart des masses d’eau.

Il n’y aura pas nécessité de réaliser une caractérisation plus détaillée des masses d’eau à risque d’écart à l’objectif de bon état si l’on estime le risque certain et si son origine et son importance sont suffisamment bien identifiées.

Ces mesures nouvelles incluent le renforcement des mesures existantes ainsi que des dispositions contractuelles, des actions d’information et de sensibilisation et, plus largement, toute mesure jugée pertinente pour réaliser le bon état des eaux. Il convient de préciser leur contribution à la réalisation de l’objectif et leur coût afin de définir la combinaison de mesures la plus efficiente.

Fig. 1 : Le processus de construction du programme de mesures

Dans ce processus, l’analyse économique constitue une aide à la décision en apportant des informations sur le coût, l’efficacité environnementale, les impacts et le financement des mesures. De ce fait, elle contribue également à la transparence des décisions prises. Les outils de l’analyse économique sont à déployer comme suit :

  1. Lorsque les mesures existantes (mise en œuvre des directives ERU, nitrates, etc.) sont suffisantes pour réaliser l’objectif de bon état dans les délais, le programme de mesures doit établir la liste de ces mesures et leur calendrier de mise en œuvre. Le scénario d’évolution a déjà permis d’identifier ces mesures et leurs effets attendus. L’analyse coût-efficacité de ces mesures n’est pas demandée, leur mise en œuvre et leur calendrier de réalisation étant imposés par des textes réglementaires transposant des directives européennes.
  2. Lorsque des mesures nouvelles sont nécessaires pour atteindre l’objectif de bon état en 2015, la participation active des parties intéressées constitue une garantie pour l’évaluation de la faisabilité technique, des coûts (marchands et non marchands) et des impacts socio-économiques de ces mesures nouvelles. Ces mesures nouvelles peuvent inclure le renforcement de mesures existantes (extension de zones sensibles par exemple). La concertation avec les acteurs de l’eau ne pourra que faciliter l’identification des mesures nouvelles, notamment pour ce qui concerne l’aménagement et la gestion des milieux aquatiques.
    L’analyse économique contribuera à l’identification de la combinaison de mesures nouvelles la plus efficiente. L’adoption du programme de mesures constitue l’engagement de mettre en oeuvre toutes les mesures, y compris les mesures nouvelles.
  3. L’Etat membre peut désigner des masses d’eau comme fortement modifiées ou comme artificielles en l’absence d’alternative aux activités à l’origine des modifications hydromorphologiques et présentant un meilleur bilan environnemental. Un objectif adapté (le bon potentiel) est alors à retenir.
    La désignation des masses d’eau fortement modifiées et la justification des dérogations à l’objectif 2015 sont nécessaires pour définir le programme de mesures.
    La désignation des masses d’eau artificielles ou fortement modifiées précèdera la définition du programme de mesures. Les analyses économiques nécessaires dans ces domaines seront à engager dès les premières étapes de la démarche.
  4. Une dérogation à l’objectif de bon état ou de bon potentiel en 2015 devra être justifiée sur la base d’une analyse technique et économique. Dans le cas où il s’avère qu’il est impossible d’atteindre l’objectif en 2015, la directive-cadre demande des justifications claires fondées sur la faisabilité technique, des coûts disproportionnés ou sur les conditions naturelles (art. 4.4-a de la directive).
    S’il apparaît exagérément coûteux d’atteindre les objectifs (art. 4-4. (a) (ii)), ou si les autres options environnementales entraînent des coûts disproportionnés (art. 4-5 (a)), une analyse coûts-bénéfices est à réaliser afin de comparer les différents ensembles de mesures et les différents niveaux d’objectifs. Cette analyse comparera les bénéfices attendus aux coûts des mesures de base et complémentaires, à l’échelle géographique pertinente au vu des intérêts en jeu (niveau local, de bassin ou national). La faisabilité de ces mesures devra également être prise en compte. Bien que, la plupart du temps, l’analyse coût-bénéfice est à engager à une échelle locale, elle doit intégrer les intérêts généraux du bassin.
  5. Une fois les objectifs environnementaux définis, il convient de confirmer les résultats de l’analyse coût-efficacité pour s’assurer que le premier programme de mesures met en œuvre les mesures les plus efficientes et permet d’atteindre l’objectif aux coûts les plus bas pour les usagers de l’eau concernés. L’analyse de l’évolution de la récupération des coûts doit également permettre d’identifier l’évolution des contributions des principaux secteurs économiques et les subventions croisées que peuvent impliquer la mise en œuvre du programme de mesures.

Fig. 2 : La mise en œuvre de l’analyse économique et l’élaboration du programme de mesures

Annexe IV : Documents techniques à paraître en 2005

DOCUMENT

DATE de publication
Note de définition provisoire du bon état écologique (cours d’eau de métropole)

Juin 2005
Guide technique pour la désignation des masses d’eau fortement modifiées et des masses d’eau artificielles

Juin 2005
Thésaurus des mesures

Juin 2005
Guide technique pour l’analyse coût-efficacité

Septembre 2005
Recueil des mesures mises en œuvre au niveau national et applicables à l’ensemble des bassins

Septembre 2005
Guide technique pour la mise à jour des objectifs piscicoles dans le SDAGE

Octobre 2005
Guide de rédaction du SDAGE

Fin 2005
Guide pour la définition des actions de résorption des substances prioritaires

Fin 2005
Guide pour la mise à jour du registre des zones protégées

Fin 2005

 

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