(BOMET n° 74/95)
Texte modifié par :
Circulaire n° 78-40 du 2 mars 1978 (BOMET n° 78/17)
Circulaire abrogée par la présente circulaire :
Circulaire AF/UR 1 n° 5197 DM 1 B 481 A du ministère de l'aménagement du territoire, de l'équipement, du logement et du tourisme et du ministère de l'industrie en date du 25 avril 1969 concernant les ouvertures de carrières dans les territoires tenus d'avoir un plan d'urbanisme.
Circulaire modifiée par la présente circulaire : néant.
Les plans d'occupation des sols permettent de réglementer l'ouverture des carrières compte tenu, tant des préoccupations du Gouvernement en matière d'environnement exprimées notamment par le comité interministériel d'action pour la nature et l'environnement, que de l'ensemble des objectifs d'aménagement, d'urbanisme et de protection propres aux communes où ils sont établis.
Le développement économique implique un approvisionnement normal en matériaux des différentes branches d'activité (génie civil, bâtiment, travaux publics, industrie) dans des conditions acceptables pour l'ensemble de l'économie.
Le plan d'occupation des sols se présente par conséquent, en ce qui concerne les gisements, comme un instrument susceptible :
- d'éviter les ouvertures de carrières dans les territoires où l'exploitation du sol ou du sous-sol serait incompatible avec une destination dominante concernant l'activité agricole ou forestière, la conservation des équilibres et de l'environnement naturel, la qualité des sites et des paysages et les exigences de l'urbanisation;
- de protéger les gisements naturels dont l'exploitation actuelle ou future est indispensable.
L'établissement des P.O.S. doit permettre, le cas échéant, d'arbitrer, dans la ligne des options définies dans les schémas directeurs, entre ces deux impératifs, compte tenu du caractère souvent temporaire de l'utilisation du sol qui résulte de l'exploitation de la carrière.
La synthèse des dispositions du code de l'urbanisme concernant les carrières et du code minier permet de dégager la base juridique de cette double action.
La réglementation en matière d'urbanisme permet de fixer dans les P.O.S., au titre de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols et de préciser, conformément à l'article R. 123-21 du même code, les activités qui peuvent y être interdites ou réglementées, au nombre desquelles figure notamment l'exploitation des carrières.
Le code minier soumet en son article 106 l'ouverture des carrières à une autorisation préalable, laquelle ne peut être refusée, conformément aux termes de l'article 13 du décret d'application du 20 septembre 1971, que si l'exploitation est susceptible de faire obstacle à l'application d'une disposition d'intérêt général. Il est rappelé que la procédure actuelle d'autorisation comporte dans chaque cas la consultation des services intéressés et permet d'imposer toute disposition particulière justifiée pour assurer le mieux possible l'exploitation dans son site.
La décision d'autorisation d'ouverture de carrières est, sans préjudice d'autres législations, fondée sur les dispositions d'un plan d'urbanisme ou d'un P.O.S. opposable aux tiers (rendu public ou approuvé).
La présente circulaire a pour but de provoquer, sous l'autorité du préfet, le rapprochement des services départementaux ou interdépartementaux pour l'examen coordonné de l'ensemble des problèmes posés par l'élaboration des P.O.S. et la mise en oeuvre d'une politique d'exploitation des gisements.
Il vous appartiendra de tenir compte des recommandations qui suivent lors de la programmation des études de P.O.S. ou de recherche de gisements et lors de la prescription ou de l'élaboration des P.O.S., afin que soit respectée une certaine unité d'action sur l'ensemble du territoire.
1. Recherche et localisation des gisements et prescription des P.O.S.
1.1. Etablissement de l'inventaire
C'est, bien entendu, sur le plan local, au moment de l'élaboration de chaque P.O.S. ou de l'examen des demandes d'ouverture de carrières, que doivent être menées les études qu'impliquent, tant la localisation précise des ressources que les possibilités et les conditions particulières de leur exploitation dans chaque zone.
Afin de préparer et de faciliter cette tâche et d'assurer la continuité de l'approvisionnement en matériaux, les services de l'administration centrale du ministère chargé des mines et les différents arrondissements minéralogiques ont engagé un programme d'étude. Ce programme aboutira, dans quelques années, à une meilleure connaissance des ressources en matériaux pour les principales substances (sables et graviers d'alluvions, matériaux concassés).
1.2. Etudes complémentaires de gisements
Divers services ou organismes sont amenés à entreprendre des études répondant à des objectifs précis. Leur connaissance, après regroupement et éventuel complément, peut être très utile à l'élaboration des P.O.S.
a) Les études menées par les laboratoires des ponts et chaussées, en vue de la réalisation de travaux publics, doivent être regroupées et adaptées en vue de compléter ce travail d'inventaire. Il m'apparaît tout à fait souhaitable que les organismes spécialisés dépendant des deux départements ministériels les plus directement intéressés en la matière établissent, entre eux, sur le plan local, des liaisons très étroites pour une meilleure exploitation de leurs travaux respectifs.
b) Les études réalisées à la demande de certaines directions départementales de l'équipement, en vue de l'élaboration des P.O.S., détenues en général par les C.E.T.E., constituent également des sources d'information non négligeables.
c) Les impératifs économiques conduisent les services des mines à localiser quelques années à l'avance les lieux de prospection et d'exploitation future situés en général près des lieux de consommation.
d) Il est à noter, enfin, que pour des ressources très particulières, l'inventaire a été mené à bien par les représentants des exploitants, lesquels se sont engagés, pour les sables siliceux, par exemple, à communiquer aux services des mines les résultats de leurs travaux.
1.3. Coordination des études de gisements et de P.O.S.
Afin d'exploiter au mieux tous ces renseignements et d'orienter les programmes d'études de gisements, il appartient aux directeurs départementaux de l'équipement, dès le stade du lancement des S.D.A.U. et P.O.S., de prendre contact avec les chefs des arrondissements minéralogiques.
Lors de l'élaboration des S. D. A. U. et des P. O. S., il appartient également au préfet de veiller à ce que les représentants de tous les services intéressés soient, s'ils ne font pas déjà partie de la commission locale d'aménagement et d'urbanisme ou du groupe de travail, associés à leur travaux afin de sauvegarder les intérêts dont ils ont la charge.
Ce sera le cas des ingénieurs des mines.
Il en sera de même pour les directeurs départementaux de l'agriculture, d'ailleurs déjà associés de près à l'étude des plans d'occupation des sols, en raison du rôle qu'ils ont à jouer en matière d'alimentation en eau potable et particulièrement d'études des points d'eau et de leurs périmètres de protection et, d'une manière générale, de leur rôle en matière agricole et forestière.
De même, l'exploitation d'une carrière portant toujours atteinte au moins temporairement à l'environnement, le délégué régional à l'environnement devra être associé aux études chaque fois qu'il en fera la demande.
Cette façon de procéder permet notamment aux services de l'équipement d'être informés de l'existence des gisements de matériaux exploitables dont il doit être tenu compte lors de l'élaboration des P. O. S. concernant un territoire donné.
Dans le meilleur des cas, le gisement figure déjà à l'inventaire en cours d'élaboration avec une précision suffisante ; si tel n'est pas le cas le directeur départemental de l'équipement doit examiner avec le chef de l'arrondissement minéralogique l'opportunité d'engager des études spécifiques.
Le résultat de ces études facilitant la poursuite de l'élaboration des P. O. S., il conviendra de les entreprendre en temps utile.
Dans certaines régions, une procédure a été élaborée par les services intéressés en vue de systématiser et de simplifier au maximum les échanges de renseignements entre les deux services locaux et d'aboutir en cas de besoin, à l'établissement d'un rapport destiné à l'information des collectivités locales sur la politique proposée en matière de carrières.
Cette façon de faire prépare utilement l'élaboration ultérieure des P. O. S. (cf. annexe).
2. Dispositions des P. O. S. applicables aux carrières
Le cas où un gisement de matériaux est bien connu et où il est possible au stade de l'élaboration du P. O. S. de décider d'une politique d'exploitation cohérente avec les objectifs du P. O. S. est assez rare.
Dans le cas contraire, qui se rencontrera souvent, il importe de tenir compte de tous les indices qui permettent de supposer l'existence de gisements.
Il est rappelé, par ailleurs, que l'exploitation d'une carrière est une activité qui a souvent un caractère temporaire et qui, indépendamment de son utilité pour la fourniture de matériaux, peut contribuer à la réalisation de certains objectifs du P. O. S.
Aussi convient-il d'étudier attentivement les dispositions du P. O. S. applicables aux carrières en tenant compte des multiples facteurs à prendre en considération.
Les trois possibilités ouvertes par le P. O. S. sont les suivantes :
- interdiction de l'exploitation. Cette interdiction figure dans l'article 1er du règlement applicable à la zone considérée;
- possibilité sous conditions au titre du P. O. S. L'ouverture de carrières est autorisée à ce titre et cette possibilité figure dans l'article 2 du règlement applicable à chaque zone; les conditions doivent figurer dans cet article;
- possibilité sans condition particulière au titre du P. O. S. Les articles 1 et 2 du règlement ne mentionnent pas les carrières.
Il faut souligner que l'interdiction des carrières n'emporte pas nécessairement interdiction des affouillements.
Ces possibilités sont inégalement ouvertes suivant le statut à donner à la zone et vous tiendrez compte des orientations ci-dessous pour les arrêter.
2.1. Zones urbaines
En zone urbaine les carrières sont normalement interdites en raison de leur incompatibilité manifeste avec la destination de ces zones qui sont équipées et ont vocation à être immédiatement urbanisées. Les affouillements peuvent y être admis. Ils constituent d'ailleurs souvent une opération préalable aux travaux de construction.
2.2. Zones naturelles
Les zones naturelles peuvent avoir des vocations très différentes et il convient, pour simplifier les directives de se rattacher à la classification habituellement admise en quatre familles :
- zones d'urbanisation future (NA);
- zones naturelles ordinaires (NB);
- zones de richesse économique ou naturelle (NC);
- zones de sites et paysages, de risques ou de nuisances (ND).
Leur détermination ainsi que leur contenu dépendent des informations disponibles ainsi que des études qui peuvent être engagées à leur sujet.
Il convient notamment d'utiliser, avant de se prononcer sur la compatibilité des carrières avec les objectifs attachés aux zones naturelles, les connaissances acquises grâce aux études effectuées par d'autres administrations ou à leur demande, tels que le pré-inventaire des richesses naturelles, les études des ateliers régionaux des sites et paysages, les études des ateliers régionaux d'études économiques d'aménagement rural, etc.
2.2.1. Zones d'urbanisation future (NA)
Ces zones ont une vocation urbaine prochaine ou lointaine ; elles seront un jour équipées et le P.O.S. qui y est applicable aujourd'hui sera modifié; des Z. A. C. peuvent aussi y être créées. Elles figurent dans les S. D. A. U. comme zones d'extension.
Les carrières y seront soit interdites, soit admises sous certaines conditions.
En effet, étant donné leur étendue, la perspective lointaine de leur transformation en zone urbaine, la possibilité éventuelle de combiner l'exploitation d'un gisement avec la mise en valeur d'un site en vue de son urbanisation (plan d'eau), l'interdiction des carrières dans les zones NA ne peut avoir un caractère absolu.
Il pourra même être intéressant de faciliter l'exploitation des gisements avant urbanisation de manière à éviter une stérilisation contraire à l'intérêt général.
Si de telles circonstances locales sont réunies, il convient d'autoriser les carrières sous conditions (notamment rythmes d'exploitation, durée, etc.), dans des secteurs qu'il importe alors de faire figurer sur les documents graphiques. Les conditions de l'autorisation devront garantir une destination finale compatible avec la vocation urbaine future du secteur.
2.2.2. Zones naturelles ordinaires (NB)
(Abrogé par la circulaire n° 78-40 du 2 mars 1978, article 1.2.partiel)
2.2.3. Zones de richesse économique ou naturelle (NC)
La protection apportée par le P. O. S. peut concerner les terres à forte valeur agronomique - c'est généralement le cas des zones NC - elle peut viser d'autres richesses tels que l'eau ou les gisements que recèle le sous-sol.
Il s'ensuit que la protection d'une richesse - si elle entraîne nécessairement l'interdiction de toute urbanisation - peut limiter, voire exclure l'exploitation d'une autre. L'arbitrage devrait être fait lors de l'élaboration du P. O. S. en fonction de toutes les nécessités qui s'imposent aux autorités.
Deux hypothèses peuvent se présenter :
a) Le gisement n'est pas la richesse essentielle.
Il y a lieu d'examiner si l'exploitation éventuelle des gisements est compatible avec d'autres ressources de la zone, s'il en est ainsi, les carrières peuvent être admises sous conditions.
S'il y a incompatibilité, l'arbitrage consiste à décider de la richesse dont la mise en valeur est le plus souhaitable. L'exploitation du gisement pourra être interdite mais il sera aussi possible de réaliser un compromis sur l'étendue géographique des zones respectivement protégées au titre du gisement et au titre des autres richesses ou d'édicter des conditions qui sauvegardent les autres richesses concurrentes et notamment celles afférentes à l'économie agricole, ou à d'autres richesses du sous-sol telle que l'eau et aux sites.
Lorsqu'un important gisement est connu, il est possible d'admettre une exploitation progressive et d'utiliser le P. O. S. à cette fin.
b) Le gisement est la richesse essentielle.
Il peut en être ainsi dans le cas de substances rares ou de ressources importantes présentant un grand intérêt (qualité des matériaux, situation par rapport aux voies de communication, présence de gros centres de consommation). Son exploitation éventuelle ne porte pas atteinte aux richesses mentionnées au paragraphe précédent, ou au site. Dans cette hypothèse, le règlement édicte les dispositions qui garantiront l'exploitation du gisement en l'assortissant éventuellement de conditions.
2.2.4. Zones de sites et paysages, de risques ou nuisances (ND)
Dans les zones protégées en raison des sites et paysages qu'elles constituent, l'ouverture des carrières peut être interdite. Il en est ainsi notamment si leur exploitation est incompatible avec la protection, quelles que soient les mesures qui peuvent être fixées soit en ce qui concerne la conduite des travaux, soit en ce qui concerne la remise en état des sols.
Par contre, dans les zones ND constituées d'espaces boisés existants classés en application de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme ainsi que dans les espaces boisés ainsi classés situés dans d'autres zones, les carrières doivent être interdites.
Les protections instituées par le P. O. S., applicables dans les zones ND comme dans les autres zones, doivent naturellement prendre en compte les dispositions éventuellement applicables aux sites, issues des lois du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques et du 2 mai 1930 pour les sites, et confirmer, en matière de carrières, les effets des protections spécifiques qui découlent de ces textes.
Si l'exploitation d'une carrière est jugée admissible dans un secteur des zones ND, le règlement du P. O. S. assortira cette possibilité de conditions.
Dans les zones ND instituées en raison des risques dont elles sont le siège, l'exploitation n'est pas impossible, si le site le permet et si le risque n'est pas aggravé par l'exploitation. L'entreprise doit évidemment prendre les précautions nécessaires pour ne pas le subir et assurer la sécurité de son exploitation.
Dans les zones ND instituées en raison des nuisances qui les touchent, l'exploitation des carrières est aussi admise, si des impératifs plus importants n'y font pas obstacle.
3. Mise en oeuvre de ces orientations
Il importe pour que ces orientations soient convenablement mises en oeuvre, de préciser trois points.
3.1. Période transitoire
Dans de nombreuses communes les P. O. S. sont à l'étude. Il convient que le directeur départemental de l'équipement propose au préfet de prendre une décision de rejet en l'état (qui correspond à un sursis à statuer) chaque fois que l'ouverture d'une carrière risque de compromettre l'exécution du P. O. S. La position des services doit se fonder sur les orientations définies ci-dessus et sera d'autant plus certaine que l'étude du P. O. S. est avancée.
Toutefois, si ces mesures sont susceptibles de compromettre les approvisionnements, le directeur départemental de l'équipement et le chef de l'arrondissement minéralogique prendront toutes dispositions utiles pour que des propositions définitives puissent ensuite être présentées dans les meilleurs délais au préfet.
3.2. Expression des conditions
3.2.1. Les conditions fixées par le P. O. S
Le P. O. S. permet de subordonner l'autorisation d'ouverture à certaines conditions. Les conditions, qui ont leur place dans l'article 2 du règlement applicable à chaque zone, doivent être définies en termes généraux et complétées, si faire se peut, d'indications concrètes.
L'article 2 comportera donc les dispositions de ce type :
Sont autorisées, sous condition de satisfaire aux obligations réglementaires édictées par le code minier en ce qui concerne la remise en état des sols :
ou bien :
3° Les carrières, à la condition notamment que les excavations soient totalement comblées et remises en végétation, au terme de l'exploitation.
ou bien :
3° Les carrières à la condition notamment que la surface et la profondeur de l'exploitation permettent la réalisation de plans d'eau utilisables pour les loisirs, au terme de l'exploitation.
ou bien :
3° Les carrières, à la condition notamment que le sol soit reconstitué en fin d'exploitation en vue de pouvoir être cultivé.
ou bien (ou en outre) :
3° Les carrières situées en bordure d'une voie nationale ou départementale et présentant un intérêt touristique sous condition que leur front de taille soit rendu invisible de ladite voie, par le maintien de l'espace nécessaire à la création d'un rideau de végétation.
3.2.2. Les conditions dans l'autorisation d'ouverture
Les conditions générales édictées par le P.O.S. sont exprimées et précisées dans la décision d'autorisation d'ouverture de carrière, sous une forme concrète à l'occasion de l'instruction des demandes examinées, en application de l'article 106 du code minier et du décret n° 71-792 du 20 septembre 1971.
Ces conditions sont la mise en oeuvre des obligations générales prévues par le P.O.S. (surface, profondeur, nature des travaux, réalisation progressive des travaux de remise en état ou de travaux préalables au réaménagement au fur et à mesure de l'exploitation, nature des plantations, etc.) et des dispositions du code minier.
3.3. Etudes complémentaires liées aux carrières
3.3.1. Carrières et décharges de matériaux
Dans les villes importantes, les travaux urbains donnent lieu à une production considérable de matériaux sans utilité technique qu'il importe de décharger quelque part. Il convient d'en connaître le volume approximatif et les problèmes que pose leur transfert et d'envisager plus systématiquement qu'aujourd'hui d'utiliser les carrières comme lieu de dépôt dès lors qu'il n'y a pas de risques de nuisances et notamment de pollution de la nappe phréatique. Une étude sommaire peut suffire pour prendre la mesure des problèmes. La mise en oeuvre de cette possibilité implique une concertation avec les professionnels, services et collectivités ; il serait souhaitable de l'engager au moment où l'examen du P.O.S. vous amène à évoquer ces problèmes.
3.3.2. Autres utilisations des carrières
L'utilisation sous la forme de plans d'eau est la plus connue et doit être envisagée en tenant compte des objectifs d'aménagement déterminés à l'occasion de l'établissement des documents d'urbanisme. La pratique actuelle qui repose plus sur des initiatives isolées que sur une action conjuguée des aménageurs, des collectivités et des exploitants, doit être changée. Cette préoccupation peut conduire les autorités à prendre leur décision d'aménagement avec plus de précaution. D'autres utilisations sont concevables : prairies et espaces verts à l'état naturel, terres agricoles, zones d'activités industrielles ou artisanales, bassin d'auto-épuration des eaux pour l'utilisation domestique, réserves d'eau, etc. Il revient aux organismes d'étude de faire preuve d'imagination et aux collectivités et services d'envisager le problème des carrières sous un angle nouveau qui garantisse à la fois la satisfaction des besoins de l'économie urbaine et un aménagement harmonieux de l'espace.
Je vous demande de me saisir sous le timbre de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme des difficultés que vous rencontreriez pour l'application de cette instruction.
Annexe : Exemple de concertation pratiquée dans un arrondissement minéralogique
- Concertation entre le chef de l'arrondissement minéralogique, le directeur départemental de l'équipement, le directeur départemental de l'agriculture et le délégué régional de l'environnement pour décider s'il y a lieu de provoquer la constitution d'un groupe de travail en vue de l'examen d'un programme d'études, d'une affaire particulière, etc.
- Dans l'affirmative, constitution, sur leur demande et sous l'autorité du préfet, d'un groupe de travail composé des personnalités mentionnées ci-dessus auxquelles sont adjoints certains techniciens.
- Lancement par le groupe de travail des études nécessaires à la recherche, à la localisation géographique des gisements, à leur classement par catégories, etc., en vue de l'élaboration d'une carte précise des ressources.
- Simultanément constitution de deux sous-groupes de travail composés :
- l'un, du chef de l'arrondissement minéralogique et du directeur départemental de l'équipement en vue de l'estimation des besoins;
- l'autre, du directeur départemental de l'équipement et du directeur départemental de l'agriculture en vue de l'examen des contraintes.
- Examen par le groupe de travail du résultat des études et des conclusions des sous-groupes de travail en vue de la mise en harmonie de l'ensemble des données, ressources et contraintes.
- Elaboration par le groupe de travail d'un rapport, après consultation des représentants de la profession.
- Prise de contacts, sur la base du rapport, avec les représentants des collectivités locales en vue de la préparation ultérieure des documents d'urbanisme.
