(BO du MEDDE - MLETR n°2015/11 du 25 juin 2015)
NOR : DEVL1506776J
La ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie
à
Pour exécution :
Préfets de région
- Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)
- Direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie (DRIEE)
Préfets de département
- Direction départementale des territoires (DDT)
- Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM)
Pour information :
- Secrétariat général du Gouvernement
- Secrétariat général du MEDDE et du MLETR
- Office National de l’Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA)
- Direction de l’environnement de l’aménagement et du logement (DEAL)
- Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature / Direction de l’eau et de la biodiversité (DGALN/DEB)
|
Résumé : Afin de mieux faire connaître les parties du réseau hydrographique qui doivent être considérées comme des cours d’eau, les services établiront des cartographies complètes dans les zones où cela est techniquement faisable dans des délais raisonnables. Dans les autres zones, ils préciseront la méthodologie d’identification des cours d’eau. En complément, ils déclineront localement des guides d’entretien des cours d’eau. |
Présente dans plusieurs codes, la notion de cours d’eau n’a cependant été définie ni par la loi, ni par le règlement, mais a été laissée à l’appréciation du juge, s’adaptant à la diversité des situations géographiques et climatiques rencontrées.
Si l’identification des principaux cours d’eau est partagée par l’ensemble des usagers, la différence entre certains cours d’eau et des fossés ou des canaux est parfois plus délicate. Or, cette distinction emporte des conséquences administratives substantielles. Ainsi une intervention sur un fossé pourra se faire sans démarche administrative particulière au titre de la loi sur l’eau alors qu’une intervention sur un cours d’eau allant au-delà de l’entretien courant par le propriétaire riverain (modification du profil en long ou en travers du cours d’eau), ne pourra se faire que dans le cadre d’une déclaration ou d’une autorisation « loi sur l’eau ». Cela peut entraîner des tensions avec certains usagers, et notamment le monde agricole ou les collectivités.
Pour l’application des dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-6 du code de l’environnement, on s’appuiera sur la jurisprudence du 21 octobre 2011 du Conseil d’État : « constitue un cours d’eau, un écoulement d’eaux courantes dans un lit naturel à l’origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant une majeure partie de l’année ».
Trois critères cumulatifs doivent ainsi être retenus pour caractériser un cours d’eau :
1. la présence et permanence d’un lit, naturel à l’origine ;
2. un débit suffisant une majeure partie de l’année ;
3. l’alimentation par une source.
Néanmoins, ces critères généraux, valables sur l’ensemble du territoire national, doivent s’apprécier en fonction des conditions géographiques et climatiques locales. Les caractéristiques d’un ruisseau de la plaine de Beauce, d’un torrent de montagne ou d’un cours d’eau méditerranéen ayant des assecs, seront très différentes.
En outre, ces critères jurisprudentiels sont parfois difficiles à apprécier à un instant donné. Dans ces cas, le juge administratif a pris en compte des indices complémentaires, tels que la présence d’une faune et d’une flore aquatique, pour caractériser si l’écoulement était un cours d’eau.
Une approche locale pragmatique, tenant compte des usages locaux et largement partagée est donc adaptée pour faire connaître si les écoulements sont des cours d’eau ou non.
|
Dans les départements dans lesquels l’établissement d’une cartographie complète des cours d’eau est possible sans difficultés majeures, je vous demande d’y procéder dans les meilleurs délais. |
Il s’agit des cas où les référentiels disponibles, et notamment les cartographies au 1/25000e de l’IGN, sont assez complets pour servir de base à une cartographie fiable, réalisée dans un délai raisonnable, et en tout état de cause avant le 15 décembre 2015. Il s’agit également des départements où une démarche partenariale a permis de définir des bases consensuelles pour une telle cartographie. Le cas échéant, la finalisation de la cartographie pour certains cas résiduels complexes fera l’objet d’une approche partenariale visant à clarifier la situation. Vous vous engagerez fermement dans cette démarche, les services de l’État disposant d’une connaissance des cas faciles et des cas complexes. Les cartographies produites feront l’objet d’un échange technique avec les parties prenantes concernées. Vous vous appuierez sur les éléments de cadrage et de méthode présentés en annexe (1).
(1) N°334322 MEDDTL c.EARL Cintrat
Cependant, dans certains départements, pour des raisons de complexité et de coût notamment, par exemple en tête de bassin, où le chevelu des écoulements peut être à la fois dense et diffus, une identification exhaustive n’est pas possible dans des délais acceptables. Dans ce cas, les services pourront réaliser des cartographies complètes des cours d’eau sur une partie seulement du département, sur laquelle les conditions de faisabilité précisées ci-dessus auront été réunies, et recourir à une méthode d’identification des cours d’eau dans les autres territoires.
Cette méthode permettra de clarifier une démarche d’identification de cours d’eau, explicite et partagée par l’ensemble des usagers, et réservée aux territoires où une cartographie complète des cours d'eau n'aura pas pu être élaborée. Dans ces cas, en vous appuyant sur les éléments de cadrage et de méthode fournis par la direction de l’eau et de la biodiversité, je vous demande de déterminer, en lien avec les partenaires locaux, une méthode d'identification des cours d’eau, fondée sur les critères jurisprudentiels et adaptée aux contextes évoqués.
Cette méthode d’identification des cours d’eau développée localement dans les territoires où une cartographie complète des cours d'eau n'aura pas pu être élaborée, prendra en compte les spécificités géo-climatiques et précisera les modalités d’identification des cours d’eau suite à une demande particulière. Elle précisera les modalités de mise à disposition du public des avis déjà rendus, sous la forme d’une cartographie progressive.
Je vous demande d'informer la direction de l'eau et de la biodiversité (bureau des polices de l'eau et de la nature), via l'échelon régional chargé de l'animation et du pilotage de la police de l'eau et de la nature, des territoires qui feront l'objet d'une cartographie complète et de ceux qui feront l'objet de la méthode d'identification des cours d'eau et de la cartographie progressive, pour le 29 juin 2015.
Je vous demande de transmettre, selon la même voie, les cartographies une fois élaborées, ainsi que, le cas échéant, la méthode d'identification des cours d'eau, pour le 15 décembre 2015.
J’attends que deux tiers du territoire métropolitain soient couverts par une cartographie complète des cours d’eau d’ici le 15 décembre et compte sur votre engagement et celui de vos services dans cette démarche essentielle de clarification. L’objectif à terme est de couvrir la totalité du territoire métropolitain, à l’exception de 5 à 10% en raison de difficultés spécifiques de terrain. Une évaluation au niveau national de la mise en oeuvre de la démarche me sera présentée au premier trimestre 2016.
L'échelon régional s'assurera de la cohérence d'ensemble de la démarche, tant pour l'identification des territoires où une cartographie complète est élaborée, que pour l'élaboration des méthodes d'identification des cours d’eau développée dans les territoires où une cartographie complète des cours d'eau n'aura pas pu être élaborée.
Vous ferez part à la direction de l'eau et de la biodiversité des difficultés que vous pourriez rencontrer dans l’application de la présente instruction, et notamment les cas dans lesquels la démarche adoptée ne fait pas l’objet d’un consensus local.
Par ailleurs, des incompréhensions subsistent sur le terrain sur l’entretien courant de cours d’eau que doit réaliser le propriétaire riverain, sans procédure préalable, et sur ce qui relève des procédures préalables au titre de la police de l’eau. En complément de l’identification des cours d’eau, j’attends des services qu’ils déclinent un guide à l’attention des propriétaires riverains de cours d’eau sur leurs obligations et sur les bonnes pratiques qu’il convient de mettre en oeuvre afin de garantir la préservation des milieux aquatiques, d’ici le 15 décembre 2015. A cet effet, un modèle de guide est disponible sur le site intranet de la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature.
Les services veilleront à l’adapter aux conditions et pratiques locales en partenariat avec les parties prenantes concernées et à lui assurer une large diffusion. Dans les départements ou régions dans lesquelles une telle démarche a déjà été menée en associant les parties prenantes concernées, cette déclinaison locale du guide sera mise en oeuvre si elle apporte un complément utile aux documents déjà élaborés.
La présente instruction n’est pas applicable aux départements d’outre-mer, dans lesquels les cours d’eau sont domaniaux.
La présente instruction sera publiée au bulletin officiel du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
Fait le 3 juin 2015.
Ségolène Royal
Annexe 1 : Éléments de cadrage pour identification des cours d'eau
Plusieurs réglementations font référence à certains cours d’eau sur lesquels elles sont applicables.
Ces catégories ne constituent cependant pas l’ensemble des cours d’eau au titre de la police de l’eau. Ils sont rappelés à titre d’exemple :
- cours d’eau pour les bonnes conditions agricoles et environnementales ( BCAE ) ;
- points d’eau pour les zones non traitées (ZNT) ;
- cours d’eau pour la mise en oeuvre de la Directive nitrates ;
- cours d’eau Grenelle ;
- cours d’eau au titre de la continuité.
Plan d'action pour les services
1. La cartographie des cours d’eau
Dans un premier temps, les services identifieront les zones dans lesquelles ils établiront une cartographie complète des cours d’eau, et ce avant le 29 juin 2015. Les cartographies seront mises en oeuvre dans les zones dans lesquelles les référentiels disponibles, et notamment les cartographies au 1/25000e de l’IGN et les bases de données géoréférencées, sont assez complets pour servir de base à une cartographie exhaustive, réalisée pour le 15 décembre
Sur la base de ces référentiels, les services déconcentrés identifieront les écoulements qui peuvent être considérés comme des cours d’eau au regard des critères jurisprudentiels (cf. § 2.20). Ils s’appuieront sur l’expertise technique des services départementaux de l’ONEMA. Les cartographies devront comprendre a minima les masses d’eau identifiées au titre de la directive cadre sur l’eau et les cours d’eau déjà identifiés dans les réglementations, notamment celles instaurant des catégories de cours d’eau. Les cartographies ainsi produites feront l’objet d’un échange technique avec les parties prenantes concernées (représentants d’élus, syndicats de rivière, organisations professionnelles agricoles et sylvicoles, représentant de propriétaires, associations de protection de l’environnement, fédérations départementales de pêche, etc.). Lorsqu’elles existent, les commissions locales de l’eau (CLE) seront consultées sur les cartographies produites.
Cette cartographie permettra à tout usager de connaître la position des services de l’État.
2. Les critères issus de la jurisprudence à adapter au contexte local
La jurisprudence a reconnu trois critères cumulatifs pour l’identification de cours d’eau : un débit suffisant une majeure partie de l’année, l’alimentation par une source et l’existence d’un lit naturel à l’origine.
Un débit suffisant une majeure partie de l’année
Un écoulement d’eau est souvent directement dépendant de précipitations. Le cours d’eau est un milieu caractérisé par un écoulement non exclusivement alimenté par des épisodes pluvieux locaux. Ainsi, on peut proposer un critère de présence d’écoulement après une période où la pluviosité aura été non significative. Un tel critère a donc vocation à éliminer de l’inventaire les fossés recueillant les eaux de ruissellement et où se manifestent temporairement des écoulements après les pluies.
Le critère d’écoulement devra être précisé en fonction des caractéristiques géo-climatiques locales. Ainsi la durée de la période sans précipitation significative et le niveau qualifiant une précipitation significative devront être précisés. On considère généralement des précipitations significatives audelà de 10 mm.
Par ailleurs, certains cours d’eau ont des écoulements naturellement intermittents. Il s’agit entre autres de cours d’eau à régime torrentiels, de cours d’eau méditerranéens ou de cours d’eau en outre-mer. Suivant les zones géographiques concernées, la méthode d’identification précisera les conditions d’observation de l’écoulement pour la qualification du cours d’eau.
L’alimentation par une source
Un cours d’eau, même s’il ne coule pas toute l’année, doit donc être alimenté par au moins une autre source que les seules précipitations. L’alimentation par une source permet ainsi de préciser la notion de « débit suffisant une majeure partie de l’année ». Le cours d’eau se distingue du fossé ou de la ravine qui ne font qu’évacuer le ruissellement issu des précipitations.
Cette source n’est pas nécessairement localisée. Elle peut être ponctuelle, à l’endroit où la nappe jaillit, mais ce peut aussi être l’exutoire d’une zone humide diffuse, notamment en tête de bassin, ou un affleurement de nappe souterraine.
Comme pour le critère de débit suffisant une majeure partie de l’année, il faut prendre en considération que certaines sources peuvent se tarir à certaines périodes. Il conviendra donc de préciser les conditions de l’année dans lesquelles ce critère doit s’apprécier.
L’existence d’un lit naturel à l’origine
La jurisprudence a reconnu comme critère l’existence d’un lit naturel à l’origine. De fait, les cours d’eau fortement anthropisés (tels que les cours d’eau canalisés ou recalibrés) doivent être considérés comme des cours d’eau, même si la modification substantielle a pu lui faire perdre sa vie aquatique ou un substrat spécifique.
Ce critère ne doit pas par ailleurs faire perdre de vue que, en fonction des usages locaux, des bras artificiels (tels que des biefs) laissés à l’abandon et en voie de renaturation peuvent être considérés comme des cours d’eau. De même si un bras artificiel capte la majeure partie du débit, au détriment du bras naturel (et remettant en cause le critère de permanence de l’écoulement) le bras artificiel pourra être considéré comme cours l’eau.
Dans les cas résiduels dans lesquels les trois critères majeurs énoncés ci-dessus ne permettent pas de statuer avec certitude sur la qualification ou non de l’écoulement en cours d’eau, un faisceau d’indices tel qu’il a pu être mobilisé par la jurisprudence, pourra également être considéré. Ce faisceau d’indices peut aider à caractériser indirectement les critères jurisprudentiels majeurs.
La présence de berges et d’un lit au substrat spécifique
Le passage répétitif et privilégié de l’eau, caractéristique d’un débit suffisant une majeure partie de l’année, donne naissance à un lit marqué, typique des ruisseaux. Ce lit se caractérise par un dénivelé suffisant qui le distingue de certains écoulements érosifs, pouvant générer des ravines et dont l’emplacement varie d’une année à l’autre. En outre, l’écoulement possède une dynamique de transport solide qui confère au support de l’écoulement un substrat caractéristique et différencié du sol de la parcelle adjacente. Les phénomènes d’érosion, de dépôt, de charriage, de transport de matière en suspension ont ainsi des conséquences visibles, notamment sur le fond du lit des ruisseaux.
L’indice retenu précisera le cas échéant le dénivelé entre le fond de l’écoulement (en point bas du talweg) et le niveau moyen du sol de la parcelle à considérer pour caractériser la présence de berges. On pourra également considérer comme indice une nature du fond de l’écoulement (sable, gravier, vase organique…) notablement distincte de la nature du sol de la parcelle adjacente.
La présence de vie aquatique
Lorsque le débit est suffisant une majeure partie de l’année, il permet le développement d’organismes spécifiques, caractéristiques de milieux aquatiques. Des communautés floristiques et faunistiques typiques sont donc régulièrement présentes dans ou aux abords des ruisseaux.
La présence de vie aquatique pourra donc être un indice. Elle pourra se caractériser par la présence de macro-invertébrés benthiques (vivants dans le fond du lit) ayant un cycle de vie complet en milieu aquatique (larves de chironomes, oligochètes, copépodes…), ainsi que par des traces évidentes de vie : crustacés et mollusques (coquilles vides ou non), vers (planaires, achètes), coléoptères, trichoptères (fourreaux vides ou non).
La continuité amont-aval
Un cours d’eau est caractérisé par une continuité de l’écoulement d’amont en aval. Un élément d’appréciation pour identifier le cours d’eau pourra donc être l’identification à l’amont et à l’aval de l’écoulement comme un cours d’eau.
Cet indice devra cependant prendre en compte les interruptions que peuvent constituer les plans d’eau, certaines zones humides ou marais ou encore les pertes intervenant en milieu karstique. De même, le cas particulier des bras artificiels devra être pris en compte dans la mobilisation de cet indice.
Cette liste pourra être complétée par d’autres indices ayant une pertinence technique et au regard des caractéristiques locales des écoulements d’eau, et permettant de caractériser indirectement les critères jurisprudentiels principaux.
3. La méthode de caractérisation des cours d’eau
Outre la contextualisation des critères jurisprudentiels et des indices complémentaires aux conditions géographiques et climatiques, la méthode indiquera comment parvenir à une décision, l’identification comme cours d’eau ou non, ou éventuellement à opter pour une analyse plus approfondie, en cas d’indétermination.
La méthode consistera à identifier pour les trois critères jurisprudentiels, différentes modalités – soit le critère est confirmé, soit il est infirmé, soit un doute subsiste – et de préciser pour chacune le raisonnement à suivre et aboutir ainsi à une décision.
Comme les critères jurisprudentiels sont cumulatifs, un écoulement sera considéré comme un cours d’eau si chacun des trois critères est confirmé.
Si au moins un des critères est infirmé, alors l’écoulement ne sera pas considéré comme un cours d’eau.
Si un doute subsiste sur au moins un des critères, les autres étant confirmés, alors on sera en présence d’un cas indéterminé. Dans ces cas indéterminés, une analyse complémentaire, fondée sur un faisceau d’indices, tenant compte des usages locaux, et en cas de besoin d’une expertise sur le terrain sera nécessaire. Par exemple, si les critères d’un écoulement permanent une majeure partie de l’année et de l’alimentation par une source ne peuvent être tranchés, la présence de berge et d’un substrat de fond de lit différentié et la présence de traces de vie aquatique pourront constituer un faisceau d’indices probant pour caractériser un cours d’eau.
La continuité amont-aval constituera un élément d’appréciation complémentaire : si le cours d’eau a été caractérisé à l’amont et à l’aval, et sauf cas particulier (tels que plan d’eau, bras de dérivation artificiel, zone humide, perte dans une zone karstique), l’écoulement sera considéré comme un cours d’eau.
La mise en oeuvre de la caractérisation
Les services mettront à disposition du public les informations nécessaires pour identifier les cours d’eau. Ils indiqueront les zones dans lesquelles une cartographie complète des cours d’eau est disponible et la ou les adresses à laquelle elle peut être consultée.
Pour les zones où la cartographie complète des cours d’eau n’aura pas pu être mise en oeuvre, les services préciseront les modalités de mise en oeuvre d’une décision pour caractériser un écoulement. Ils indiqueront notamment les modalités de saisine des services déconcentrés (service police de l’eau de la DDT-M) par le demandeur, les modalités d’échange entre les services et les agents dont l’expertise de terrain peut être mobilisée et les modalités d’enregistrement des avis donnés par l’administration suite aux demandes. Ils mettront à disposition du public sous la forme d’une cartographie progressive l’information capitalisée sur les écoulements qui ont déjà fait l’objet d’une caractérisation comme cours d’eau ou comme n’étant pas des cours d’eau.
1. Coordination des services et fiche navette
Afin de structurer les demandes de caractérisation et de faciliter les échanges entre les services chargés de caractérisation des cours d’eau, la méthode d’identification des cours d’eau proposera une fiche navette et un logigramme d’intervention suite à une demande d’identification. Elle précisera les renseignements à fournir par le demandeur qui devront accompagner une demande de caractérisation et les critères à analyser par les services de l’État pour établir l’identification. La structure de cette fiche navette qui pourra contenir des photographies, facilitera la bancarisation des demandes et des réponses apportées par l’administration.
Par ailleurs, sur la base de la méthode ainsi définie, les services établiront un modèle de courrier d’identification de cours d’eau suite à une demande d’avis.
2. Bancarisation des avis rendus et cartographie progressive
Afin de capitaliser les expertises effectuées, les services enregistreront dans une base de données géo-référencées les avis argumentés qu’ils auront rendus relatifs à l’identification des cours d’eau, assurant à l’ensemble des services de l’État la traçabilité des caractérisations effectuées.
Les services mettront à disposition du public des cartographies progressives qui indiqueront les tronçons qui auront été identifiés comme cours d’eau, ceux qui auront été identifiés comme n’étant pas des cours d’eau et ceux n’ayant pas encore fait l’objet d’un diagnostic au cas par cas.
Dans le cas où un tronçon devrait être identifié et ne figurerait pas sur la cartographie, la personne intéressée demandera l’avis de l’administration locale (service police de l’eau) selon les modalités définies ci-dessus.
Concertation, communication et procédure en cas de divergence
Les services sont invités à associer l’ensemble des parties prenantes à la mise au point et à la mise en oeuvre de la démarche d’identification des cours d’eau. Il est en effet essentiel que la cartographie et, le cas échéant, la méthode d’identification des cours d’eau soient discutées en amont et in fine bien connues de l’ensemble des acteurs pour en faciliter l’appropriation et donc une bonne application.
La démarche fera l’objet d’une publication sous format électronique et de communications complémentaires ciblées vers les acteurs les plus concernés selon les moyens les plus efficaces (réunions publiques, communications lors de journées techniques, plaquettes, articles dans la presse locale spécialisée, etc.). Les associations d’élus locaux, les chambres consulaires et les établissements publics concernés seront tout particulièrement associés à l’ensemble de la démarche.
Les services associeront également les parties prenantes concernées pour la révision périodique des cartographies produites, afin qu’elles intègrent les corrections d’erreurs qui auront pu être relevées sur le terrain.
Afin de traiter les cas particuliers de divergence d’appréciation, qui devraient être très limités dans la mesure où la cartographie et/ou la méthode d’identification des cours d’eau auront été des démarches partenariales, les services définiront une procédure opérationnelle et proportionnée. Elle ne se substituera évidemment pas à la décision éventuelle des tribunaux mais permettra, le cas échéant, de préciser l’interprétation de la méthode.
A titre d’exemple, une commission « cours d’eau » pourrait être instaurée, et associer des personnes qualifiées et représentants des usagers. Elle comprendra a minima un représentant de la chambre d’agriculture, un agent de l’ONEMA, un représentant de la fédération de pêche et un élu local. Cette commission pourrait être consultée sur la cartographie et l’identification des cours d’eau, selon les modalités retenues dans la déclinaison de cette instruction. Sur les territoires couverts par un SAGE, cette « commission cours d’eau » pourra être assurée par la CLE.
Annexe 2 : Logigramme de mise en oeuvre de la méthode d’identification à partir d’une demande d’avis
