(BO du MEEDDM n° 2010/16 du 10 septembre 2010)
NOR : DEVN1016789C
Résumé : la stratégie de création d’aires protégées terrestres métropolitaines (SCAP) constitue un des chantiers prioritaires du Grenelle de l’environnement : la loi du 3 août 2009 confirme l’impulsion d’une dynamique ambitieuse de développement du réseau des aires protégées, avec l’objectif de placer d’ici à dix ans 2 % au moins du territoire terrestre métropolitain sous protection forte. Pour y parvenir, les travaux engagés à l’échelle nationale depuis fin 2008 au sein d’un comité national de pilotage et les priorités nationales établies pour la création de nouvelles aires protégées doivent désormais être déclinés à l’échelle régionale. Cette circulaire a pour objet d’indiquer aux préfets de région les modalités de ces déclinaisons en mettant notamment en exergue leur caractère multipartenarial et les enjeux de préservation du patrimoine naturel auxquels elles doivent contribuer, et la nécessité de veiller à la cohérence des politiques publiques.
Une remontée des propositions issues de ces déclinaisons est attendue pour le 1er juin 2011.
Catégorie : directive adressée par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve,
le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles.
Domaine : écologie, développement durable.
Mots clés liste fermée : énergie, environnement, collectivités territoriales, aménagement, développement territoire, droit local.
Mots clés libres : aires protégées - métropole - Grenelle de l’environnement - aménagement du territoire - diagnostic patrimonial - espèces - habitats - patrimoine géologique - patrimoine souterrain.
Texte de référence :Article 23 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
Date de mise en application : date de signature.
Pièces annexes : 22 annexes régionales métropolitaines.
Publication : BO ; site circulaires.gouv.fr.
Le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, à Mesdames et Messieurs les préfets de région (métropole) (directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement ; direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie d’Île-de-France [pour exécution]) ; Monsieur le ministre de l’agriculture, de l’alimentation et de la pêche (directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (métropole) (directions départementales des territoires ; directions départementales des territoires et de la mer) ; les membres du comité de pilotage national ; secrétariat général (SPES et DAJ) (pour information).
L’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie nationale de création d’aires protégées terrestres (SCAP) sur le territoire métropolitain (1) constitue une des mesures prioritaires du Grenelle de l’environnement pour faire face à l’érosion de la biodiversité.
L'article 23 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite « Grenelle 1 », confirme l’impulsion d’une politique ambitieuse de développement du réseau des aires protégées, avec l’objectif de placer, d’ici à dix ans, 2 % au moins du territoire terrestre métropolitain sous protection forte.
Cette stratégie repose sur la volonté de l’État d’améliorer la cohérence, la représentativité et l’efficacité du réseau métropolitain des aires protégées terrestres, en identifiant ses lacunes et en faisant émerger, sur cette base, des priorités nationales. Un diagnostic patrimonial a été conduit à cette fin, sous la coordination scientifique du Museum national d’histoire naturelle (MNHN) et sous l’égide d’un comité de pilotage national (2) associant notamment les représentants des réseaux de gestionnaires d’espaces naturels, de structures socio-économiques et d’associations de protection de l’environnement.
La mise en œuvre des priorités issues de ce diagnostic ainsi qu’une prise en compte accrue de la diversité géologique doivent contribuer à asseoir le rôle crucial des aires protégées dans le maintien d’une bonne qualité écologique du territoire (3). C’est pourquoi, moins d’un an après le vote de la loi Grenelle 1, il vous appartient de concrétiser cet objectif et de poursuivre, à l’échelle régionale, la dynamique engagée, en construisant un cadre cohérent et partenarial pour la création de nouvelles aires protégées.
Votre responsabilité, en cette année internationale de la biodiversité, est majeure dans le lancement et la construction des déclinaisons régionales de la SCAP : garants de la mobilisation des services de l’État à la fois dans les domaines relevant de leurs compétences et dans leurs actions d’animation vis-à-vis des acteurs des territoires, vous contribuez ainsi à la territorialisation du Grenelle de l’environnement.
Cette responsabilité est d’autant plus grande que les résultats du diagnostic patrimonial illustrent l’impérieuse nécessité de renforcer le réseau des aires protégées pour répondre aux enjeux nationaux de préservation de la biodiversité et de la géodiversité.
Cette obligation de résultat - qui doit se traduire par le classement d’ici 2019 de plus de 400 000 hectares sous protection forte (4) - ne pourra être atteinte qu’avec une forte implication régionale que je vous demande de structurer et de piloter.
Vous apporterez, dans ce cadre, une attention particulière à la cohérence des actions publiques de préservation du patrimoine naturel et d’aménagement du territoire. La complémentarité entre les déclinaisons régionales de la SCAP et les plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées (PNA) (5), le Plan national d’actions en faveur des zones humides, les programmes régionaux d’actions en vue de la prochaine évaluation du réseau Natura 2000 (6) et d’autres stratégies, comme celles des collectivités territoriales (en particulier les stratégies régionales pour la biodiversité), ou celles issues des contrats de l’État avec ses opérateurs (contrat État-ONF 2007-2011 (7) et « tiers sauvage » du Conservatoire du littoral par exemple), est en effet essentielle.
(1) La SCAP n’inclut donc ni les aires marines protégées, ni les aires protégées d’outre-mer.
(2) Ont été conviés à participer à ce comité de pilotage : l’assemblée des départements de France, l’assemblée permanente des chambres d’agriculture, l’association des régions de France, l’atelier technique des espaces naturels, le Centre national de la propriété forestière, la commission « Aires protégées » du Conseil national de la protection de la nature, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, la Fédération des conservatoires botaniques nationaux, la Fédération des conservatoires d’espaces naturels, la fédération « Forestiers privés de France », la Fédération nationale des chasseurs, la Fédération des parcs naturels régionaux de France, France nature environnement, l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, l’Office national des forêts, Parcs nationaux de France, le Réseau des grands sites de France, Réserves naturelles de France, le comité français de l’Union internationale pour la conservation de la nature, le ministère de l’agriculture, de l’alimentation et de la pêche et trois DREAL.
(3) Conformément à la stratégie nationale pour la biodiversité et son plan national d’actions pour le patrimoine naturel.
(4) Voir liste des outils concernés dans la partie I-B ci-dessous.
(5) Pour les espèces faisant l’objet d’un PNA, la création d’aires protégées doit être envisagée au regard du contenu de ce plan et en lien avec le service de l’État coordinateur.
(6) Courrier du 14 juin 2010 concernant des propositions de programmes d’actions dans le réseau Natura 2000 d’ici la prochaine évaluation communautaire (art. 17 de la directive Habitats, faune, flore).
(7) Contrat comportant des dispositions sur l’extension du réseau des réserves biologiques mais aussi sur les récoltes et le soutien à la filière bois et le développement du bois-énergie.
Leur articulation avec les schémas régionaux de cohérence écologique l’est tout autant dans la mesure où les nouvelles aires protégées proposées au titre de la SCAP ont vocation à constituer des réservoirs de biodiversité. Ainsi, les démarches menées dans le cadre des déclinaisons régionales de la SCAP devront s’inscrire dans une vision de connectivité et de fonctionnalité du territoire et, si le calendrier et la méthodologie de travail retenus le permettent, pourront utilement s’articuler avec celles des comités régionaux « Trame verte et bleue ».
Cette exigence de cohérence suppose un partenariat accru avec l’ensemble des acteurs du patrimoine naturel, et en particulier avec les conseils régionaux, la collectivité territoriale de Corse et les conseils généraux. Vous êtes donc invités à mettre en place des processus de concertation, pour que les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’État (en région et en département) travaillent ensemble, dans le respect du principe de libre administration des collectivités, à l’articulation de leurs outils au bénéfice de la protection du patrimoine naturel et du développement durable du territoire régional.
Vous veillerez également à associer, au sein de ces processus de concertation, les établissements publics concernés (Office national des forêts, notamment), les gestionnaires d’espaces naturels, les acteurs socio-économiques, les organismes consulaires, les acteurs de la politique de l’eau et les associations de protection de la nature, et à vous appuyer sur les structures d’expertise compétentes, comme les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel et les conservatoires botaniques nationaux.
Les déclinaisons régionales, issues des démarches participatives régionales que vous conduirez, devront être transmises à mes services d’ici au 1er juin 2011 afin qu’elles soient notamment examinées par le Conseil national de la protection de la nature et le comité de pilotage national de la SCAP. Des précisions vous seront communiquées ultérieurement sur les modalités de leur transmission et leur validation ministérielle, la présente circulaire étant consacrée au lancement et à la construction de ces déclinaisons.
1. La conception des déclinaisons de la SCAP
Issue du diagnostic patrimonial du réseau national des aires protégées, l’annexe régionale ci-jointe recense les espèces, habitats et sites d’intérêt géologique insuffisamment représentés dans le réseau existant et pour lesquels en conséquence la création d’aires protégées dans votre région est à envisager.
Elle constitue ainsi le socle de votre déclinaison régionale qu’il convient d’examiner et de valider (a), puis de valoriser par la définition de projets de création d’aires protégées (b).
a) L’examen et la validation des données figurant dans votre « annexe régionale »
Un examen approfondi de cette annexe est nécessaire pour valider ou compléter les analyses faites au niveau national afin d’affiner l’état des lieux régional. Cette démarche suppose de mobiliser les connaissances et les expertises disponibles, en particulier au sein de vos services et des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel.
Les travaux conduits dans le cadre de la SCAP ont mis en exergue la forte hétérogénéité de la connaissance et de la structuration de l’information au sein des réseaux d’espaces protégés. Bien que ces derniers et le MNHN se soient activement mobilisés pour fournir les analyses les plus fiables possible, des biais liés au manque d’information disponible à l’échelle nationale peuvent exister. Il est dès lors indispensable qu’une expertise régionale soit conduite au regard des priorités figurant dans cette annexe régionale.
Cette expertise doit s’inscrire dans les axes méthodologiques définis par le comité de pilotage national, en acceptant les choix opérés et leurs limites : la cohérence, au vu des objectifs de la SCAP, entre l’échelon régional et l’échelon national est en effet indispensable pour garantir la validation ministérielle de chaque déclinaison régionale et l’élaboration d’une synthèse nationale de l’ensemble de ces déclinaisons.
Je tiens néanmoins à vous assurer de la souplesse du dispositif mis en place : l’analyse complémentaire et l’expertise régionale vous permettront, le cas échéant, de modifier le niveau de priorité affecté à chaque espèce ou habitat (voir infra) et de retirer ou ajouter un ou plusieurs sites d’intérêt géologique. L’annexe régionale fournit des éléments méthodologiques qui vous permettront d’appréhender les marges de manœuvre inhérentes à cet exercice.
Cette annexe constitue, par ailleurs, un premier lot de priorités qui devra, à terme, être complété.
L’évolution des connaissances qui pourra résulter des inventaires conduits à la suite de l’expertise régionale menée dans le cadre de la SCAP, la dégradation des milieux, la prise en compte progressive des services écosystémiques et de la diversité génétique, l’intégration d’enjeux paysagers et les impacts du changement climatique justifient en effet que la SCAP et ses déclinaisons régionales revêtent un caractère itératif.
Cette démarche évolutive nécessite de pérenniser le diagnostic patrimonial du réseau national des aires protégées et de mettre à jour, en fonction de ses résultats et de l’avancée des connaissances, les priorités nationales de création d’aires protégées. Ces actualisations seront conduites à l’échelle nationale et devront, elles aussi, être déclinées à l’échelle régionale environ tous les trois ans,
b) La définition d’un programme prioritaire de création de nouvelles aires protégées
Sur la base de l’annexe régionale complétée et validée, il vous appartient ensuite, dans le cadre des démarches participatives que vous conduirez, de définir les mesures appropriées consistant :
- à conforter les projets en cours (1) dont l’apport à la SCAP doit alors être évalué, au regard notamment de la présence d’espèces, d’habitats et/ou de sites d’intérêt géologique ciblés dans chaque annexe régionale ;
- et à proposer de nouveaux projets d’aires protégées, en choisissant l’outil le plus adapté.
Ces mesures doivent concerner, en priorité, les outils de protection qui concourent à l’atteinte de l’objectif de placer 2 % du territoire terrestre métropolitain sous protection forte (désigné comme « objectif 2 % »). Conformément au mandat confié par le Grenelle de l’environnement, il s’agit de protections réglementaires qui s’inscrivent dans une logique de préservation du patrimoine naturel à long terme et d’adéquation des activités humaines avec les objectifs de conservation promus par la SCAP : projets de réserves naturelles (nationale, régionale ou de Corse), projets de réserves biologiques dirigées ou intégrales, projets d’arrêtés de protection de biotope et de géotope (2) et projets de cœurs de parcs nationaux.
Comme les projets de parcs nationaux (calanques, feuillus de plaine, zone humide) font l’objet d’une réflexion complémentaire issue également du Grenelle de l’environnement, les déclinaisons régionales n’ont pas vocation à proposer la création de tels zonages mais devront s’articuler avec les démarches qui sont ou seront engagées dans les prochains mois.
Si les déclinaisons régionales visent en priorité les outils concourant à l’objectif 2 %, la cohérence du réseau national et une recherche d’efficacité accrue supposent d’embrasser l’ensemble du dispositif des aires protégées pour favoriser la complémentarité entre les outils de protection disponibles.
Il est, par conséquent, souhaitable d’intégrer, dans les démarches régionales que vous piloterez, la contribution que peuvent notamment apporter d’autres outils réglementaires (forêts de protection à but écologique, sites classés, réserves nationales de chasse et de faune sauvage), fonciers (Conservatoire du littoral, agences de l’eau (3), sites des conservatoires d’espaces naturels, espaces naturels sensibles) ou conventionnels (parcs naturels régionaux (4) et sites Natura 2000, par exemple), en lien avec les collectivités territoriales, les établissements publics et les structures concernés.
Les DREAL (ou la DRIEE en Île-de-France) et les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel vous appuieront dans la définition de ce programme global d’actions.
2. Les enjeux de préservation sur lesquels vos efforts de création d’aires protégées doivent porter
Aucune région n’est exempte de déclinaison régionale, même celles comptant déjà plus de 2 % de leur territoire sous protection forte. Cette superficie n’est pas à prendre en compte à l’échelle régionale ; seuls doivent l’être les enjeux de préservation de la biodiversité (a) et ceux relatifs à la protection de la diversité géologique et souterraine (b), ciblés dans chaque annexe régionale.
a) Les priorités de création portant sur les espèces et les habitats
Les 463 espèces (hors invertébrés souterrains) et 119 habitats expertisés (5) dans le cadre des travaux de la SCAP ont été répartis selon trois catégories pour vous guider dans vos analyses et démarches régionales.
La catégorie « priorité 1 » correspond aux espèces et habitats pour lesquels la création d’outils concourant à l’objectif 2 % est préconisée (en particulier pour les espèces figurant en « priorité 1 + » pour lesquelles le niveau de connaissance et l’état actuel du réseau d’aires protégées font apparaître des lacunes manifestes). À l’échelle nationale, 63 % des espèces (6) et 50 % des habitats expertisés sont classés en priorité 1, soit pour la globalité, soit pour au moins une partie de leur répartition géographique.
(1) Le tableau des projets de réserves naturelles nationales est disponible sur l’espace de documentation de la SCAP.
(2) La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite loi Grenelle 2, portant engagement national pour l’environnement, étend le champ d’application des arrêtés de protection de biotope aux habitats des sites Natura 2000 et aux sites d’intérêt géologique.
(3) La loi Grenelle 2 donne aux agences de l’eau des compétences foncières (hors zones relevant de la compétence du Conservatoire du littoral) pour procéder à l’acquisition de zones humides.
(4) Les signataires, notamment la région et l’État, peuvent se fixer, dans le cadre de la charte d’un parc naturel régional, des objectifs de création d’aires protégées.
(5) La liste nationale de la SCAP recense des espèces et des habitats, menacés ou pour lesquels la responsabilité patrimoniale de la France est forte en termes de protection, et pour lesquels un outil spatial de protection est pertinent.
(6) 80 % des invertébrés, 60 % des taxons floristiques, 55 % des vertébrés expertisés. accompagnant ainsi le suivi continu de la SCAP à l’échelle nationale. Il importe donc de mettre en place un cadre régional de réflexions, de consultations et d’actions susceptible de prendre en compte, à moyen terme, de nouvelles données et des outils de pilotage capables d’assurer une traçabilité des choix opérés lors de cet examen régional.
La catégorie « priorité 2 » comprend des espèces et habitats pour lesquels des efforts restent à déployer en termes de création d’espaces protégés, qu’ils soient de nature réglementaire, foncière ou contractuelle, ou pour lesquels il n’a pas été permis de conclure (en raison de données très partielles) sur d’éventuelles lacunes du réseau existant. Cela représente, à l’échelle nationale, 24 % des espèces expertisées et 50 % des habitats.
La catégorie « priorité 3 » comprend des espèces pour lesquelles le réseau national d’aires protégées a été considéré comme satisfaisant. Aucun habitat ne figure dans cette catégorie, qui représente seulement 13 % des espèces expertisées (avec des écarts importants selon les groupes taxonomiques).
Bien que ces conclusions reposent sur des connaissances parfois partielles (notamment pour les habitats et les invertébrés), elles mettent en lumière le caractère prioritaire du renforcement du réseau des aires protégées pour les milieux ouverts (landes, pelouses, fruticées et prairies) abritant 25 % des espèces prioritaires de la SCAP, les milieux forestiers regroupant 18 % de ces espèces et les milieux aquatiques où se situent 16 % de ces espèces. Ces résultats ne doivent néanmoins en rien minimiser la nécessité de protéger certains autres milieux, comme les habitats littoraux, les tourbières et marais (pour les espèces floristiques et d’invertébrés en majorité) et les rochers continentaux, éboulis et sables (en particulier pour les chiroptères et les mollusques).
b) Les priorités de création portant sur la diversité géologique et souterraine
Le réseau national des aires protégées demeure encore incomplet au regard de la richesse géologique et souterraine que possède la France. Aussi, la conférence permanente du patrimoine géologique et le Comité national du patrimoine souterrain ont procédé, sur la base des connaissances aujourd’hui mobilisables et dans l’attente de la finalisation de l’inventaire national du patrimoine géologique, à un premier recensement de sites d’intérêt géologique. Ces travaux ont abouti à l’identification de plus de 120 sites remarquables - dont une vingtaine au titre du patrimoine souterrain - pour lesquels des mesures de protection doivent être envisagées dans le cadre d’une démarche partenariale intégrant tous les acteurs concernés (1).
(1) Comités régionaux de spéléologie, notamment.
La prise en compte de la diversité géologique dans les priorités de la SCAP et dans ses déclinaisons régionales constitue une reconnaissance de la spécificité de ce patrimoine, complément incontournable du patrimoine biologique. Le fait qu’il ne se reproduise pas (tout objet géologique perdu l’est définitivement) et qu’il soit soumis aux phénomènes d’altération et d’érosion impose, sous réserve de l’expertise régionale, de préserver ces sites d’intérêt géologique en ayant recours aux outils répondant à l’objectif 2 %.
Il en est de même pour les invertébrés souterrains inféodés à ces milieux qui ne sont guère pris en compte dans le réseau national des aires protégées : sur 860 espèces d’invertébrés strictement souterraines, une grande proportion est insuffisamment représentée.
À partir de plusieurs critères (degré d’intérêt patrimonial, degré d’adaptation à la vie souterraine, endémisme, présence dans la liste des espèces protégées), trente espèces d’invertébrés ont été sélectionnées afin d’examiner, sur une partie de leur aire de répartition, la possibilité de créer des aires protégées, en lien avec l’ensemble des acteurs du patrimoine souterrain. Si la connaissance de ces espèces reste fragmentaire, leur intégration dans un réseau d’aires protégées constitue une garantie de leur survie pour les années à venir.
Je compte sur votre impulsion et votre force de proposition pour que les déclinaisons régionales de la SCAP offrent un nouvel essor pour la stratégie post-2010 de conservation du patrimoine naturel. Pour vous accompagner dans cette démarche structurante, la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature, direction de l’eau et de la biodiversité, sous-direction des espaces naturels, bureau des parcs nationaux et des réserves, met à votre disposition un espace de documentation http://scap.espaces-naturels.fr (login : lecteur - mot de passe : scapty) ainsi qu’un portfolio comprenant :
- le bilan réalisé par le MNHN (première phase d’étude, volet biodiversité) ;
- un document « Déclinaison régionale de la SCAP : une démarche participative » ;
- une brochure « Le choix des outils de protection en questions » ;
- trois fiches d’articulation (SCAP et Trame verte et bleue, SCAP et Plan national d’actions en faveur des zones humides, SCAP et plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées) ;
- et quelques chiffres sur les superficies actuelles des aires protégées concourant à l’objectif 2 %.
La présente circulaire sera publiée au Bulletin officiel du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.
Fait à Paris, le 13 août 2010.
Pour le ministre d’État et par délégation :
La directrice, adjointe au secrétaire général,
P. Buch
La directrice de l’eau et de la biodiversité,
O. Gauthier
Annexe
