La ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement
Le ministre de l'agriculture et de la pêche
à
Mesdames et Messieurs les préfets de région
Mesdames et Messieurs les préfets de département
Les directions départementales de l'agriculture et de la forêt et, outre-mer, les directions de l'agriculture et de la forêt, assurent, sous l'autorité des préfets de départements, outre la mise en uvre des politiques propres au ministère de l'agriculture et de la pêche, des missions relevant du ministère chargé de l'environnement. Elles exercent, à ce titre, les missions d'un service départemental pour le ministère chargé de l'environnement.
La présente circulaire et l'annexe qui lui est jointe précisent, sans attendre la révision prochaine des textes fixant les compétences des directions départementales de l'agriculture et de la forêt et des directions régionales de l'environnement, les conditions dans lesquelles doivent être exercées l'ensemble de ces missions et organisées les coopérations entre ces services dans le cadre des principes généraux d'organisation des services déconcentrés.
Cette démarche vise à inscrire plus largement les interventions des services dans le concept de développement durable. Ces interventions doivent pouvoir s'appuyer sur des structures informées des priorités définies par les administrations centrales, impliquées dans leur mise en uvre, organisées pour garantir l'impartialité de leur action et à même d'exploiter pleinement les complémentarités entre l'action régionale et l'action départementale.
Aussi, le pilotage par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement des missions exercées pour son compte par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt sera-t-il précisément identifié et la coordination avec le pilotage assuré par le ministère de l'agriculture et de la pêche renforcée. Pour ce faire, dans le courant du premier semestre 2001, nos deux ministères expliciteront, dans une directive nationale d'orientation, les priorités que nos services départementaux et régionaux devront prendre en compte en application des décisions du comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999.
L'exercice par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt de missions relevant du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement appelle des modes de fonctionnement répondant à trois exigences : le professionnalisme des agents engagés dans ces activités, l'existence de règles d'organisation permettant d'éviter des conflits d'intérêt avec d'autres missions remplies par ailleurs par ces services et la mise en place de circuits de décisions vous permettant d'exercer votre pouvoir d'arbitrage après une expression complète des différents points de vue dans le cadre des procédures en vigueur.
Les directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt et les directeurs de services vétérinaires mobilisent, sous l'autorité des préfets de département, l'ensemble des moyens dont ils disposent pour assurer le succès des politiques gouvernementales en matière d'environnement. Ils doivent également être en mesure d'intégrer les préoccupations et exigences environnementales dans l'ensemble des pratiques et métiers de leurs services.
Dans le cadre de vos fonctions de coordination des politiques ministérielles et de contrôle de la légalité dans votre département, il vous appartient de veiller au respect de ces principes par les services de l'Etat placés sous votre responsabilité.
L'échelon régional a, aux termes du décret n° 92-801 du 1er juillet 1992, une vocation générale d'animation, de coordination et de mise en cohérence des politiques relatives à l'environnement, appuyée sur le devoir réciproque d'information et la transparence que se doivent les directions départementales de l'agriculture et de la forêt, les directions régionales de l'environnement et les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement. Nous encourageons toutes initiatives qui seraient prises au plan local en matière de dialogue, d'informations réciproques et d'échanges de données.
Le travail commun qui a déjà été accompli par les services déconcentrés est reconnu et apprécié. Il s'agit aujourd'hui de franchir une étape supplémentaire. Vous serez attentifs aux résultats des actions conduites par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt au service des politiques gouvernementales mises en uvre par les deux ministères et vous voudrez bien nous rendre compte des difficultés éventuelles rencontrées.
Annexe relative à l'accomplissement par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt de missions pour le compte du ministère chargé de l'environnement et à leurs relations avec les directions régionales relevant de ce ministère
La présente annexe précise les modalités d'application des principes énoncés par la circulaire.
Leur mise en uvre permettra d'établir sur une base claire l'exercice des différentes missions environnementales des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, de mettre à profit les complémentarités entre celles-ci et les autres missions de ces services. Elle doit permettre également de renforcer la collaboration avec les services régionaux relevant du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et favorise la mobilité des agents entre les deux ministères, qui sera valorisée dans les carrières.
(digues et barrages), lacs, cours d'eau et canaux domaniaux ne faisant pas partie de la nomenclature des voies navigables, la contribution à la mise en uvre des zonages et des protections spéciales prévues par les directives communautaires tel le réseau Natura 2000, le contrôle de certaines installations classées pour la protection de l'environnement dans les élevages notamment, la contribution à l'élaboration et à l'application des schémas départementaux d'élimination des déchets ménagers. Les missions relevant de l'action conjointe des deux ministères sont, en particulier, la prévention des pollutions d'origine agricole et des risques naturels et la contribution à l'élaboration et à la mise en uvre des schémas des espaces naturels et ruraux. 2. D'autres missions assurées par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt ont des liens avec l'application de la politique de l'État en matière d'environnement : mise en uvre de la politique forestière et des politiques de soutien à l'agriculture multifonctionnelle, aménagements fonciers, conseils aux collectivités locales en matière de services municipaux par exemple. Les directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt s'attachent à faire concourir les différents outils administratifs, financiers, statistiques et techniques dont ils disposent à la réalisation des objectifs de l'État en matière d'environnement. En particulier, s'agissant de l'ingénierie publique, les interventions des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, doivent constituer des références en la matière, tant en ce qui concerne le contenu des projets que leur procédure d'élaboration (qualité de l'étude d'impact, expression complète des intérêts en présence). L'ensemble des activités des directions départementales de l'agriculture et de la forêt s'appuie sur le concept de développement durable qui implique, dans le cas particulier : la prise en considération des projets et programmes dans toutes leurs composantes, aussi bien au regard des préoccupations environnementales qu'économiques; une bonne coordination entre les missions accomplies par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt pour le compte du ministère chargé de l'environnement et celles relevant en propre du ministère chargé de l'agriculture; corrélativement, des garanties d'impartialité dans l'exercice des missions régaliennes relatives à la protection de l'environnement. II. Le pilotage des missions des directions départementales de l'agriculture et de la forêt exercées pour le compte du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement 1. Le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement fixe les lignes directrices de l'activité des directions départementales de l'agriculture et de la forêt pour les missions qui relèvent de ses compétences exclusives et participe à l'élaboration de ces lignes directrices pour les domaines partagés de compétences. A cette fin, les directions du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement organisent des réunions périodiques avec des représentants des services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche en vue de fixer les orientations et d'être informées des préoccupations qui s'expriment au niveau local. Les directions d'administration centrale du ministère de l'agriculture et de la pêche intéressées sont associées à ces réunions. 2. Les services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche sont consultés lors de l'élaboration des politiques environnementales. Les directions d'administration centrale du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement recueillent l'avis des représentants des services déconcentrés de l'État lors de l'élaboration de nouvelles mesures ou politiques que ces services mettront en oeuvre. A cet effet, les directions régionales de l'environnement, sous l'autorité du préfet de région, organisent la consultation de l'ensemble des services déconcentrés concernés, et notamment des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, sur les grandes orientations. Le groupement des directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt et le groupement des directeurs des services vétérinaires peuvent également être appelés, dans leur domaine de compétence respectif, à formuler un avis notamment sur les projets de textes. Les moyens nécessaires à la réalisation de nouvelles mesures ou politiques impliquant la mobilisation des directions départementales de l'agriculture et de la pêche seront évalués par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement avec le concours des représentants de ces directions. 3. Les directions d'administration centrale du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sont associées à la validation des projets stratégiques des directions départementales de l'agriculture et de la forêt à travers leur participation au Comité d'orientation stratégique. À cette occasion, les services sont invités à proposer des objectifs de résultats qui seront soumis à l'avis des directions concernées. 4. Le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement élabore, en accord avec le ministère de l'Agriculture et de la Forêt, un processus d'inspection thématique des missions exercées, en son nom, par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt et par les délégations interservices ou les pôles de compétence auxquelles les directions départementales de l'agriculture et de la forêt participent. Les résultats de ces inspections ont vocation à être intégrés dans l'exercice global d'inspection systématique des services en cours de définition au ministère de l'agriculture et de la pêche. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sera consulté sur l'élaboration du système d'inspection des directions départementales de l'agriculture et de la forêt. 5. L'évaluation des directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt et des directeurs des services vétérinaires porte bien évidemment également sur l'exercice des missions environnementales. III. Les principes de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt pour l'exercice de leurs missions environnementales Ils permettent d'assurer : 1. Le professionnalisme des agents qui repose sur : la spécialisation des personnels chargés de missions de police : au minimum ils doivent consacrer à ces tâches 30 % de leur temps de travail; la mise en uvre dans le plan de formation de chaque direction d'un volet concernant les missions relatives à l'environnement et visant à renforcer les compétences techniques et juridiques spécifiques aux métiers de ce secteur. Les directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt et les directeurs des services vétérinaires facilitent et encouragent la disponibilité de leurs agents pour ces actions de formation et de sensibilisation. 2. Les règles déontologiques qui s'appuient sur les principes suivants : l'exercice de missions de police environnementale est considéré comme incompatible avec l'exercice simultané par le même agent de missions d'opérateur et de soutien aux activités économiques. Par ailleurs, un même agent ne peut connaître au titre d'une mission de police, d'une affaire dont il a eu à traiter auparavant au titre d'une mission à caractère économique. Cette exclusion ne concerne cependant pas la gestion des aides comportant une finalité environnementale et les opérations de génie écologique. Les conflits d'intérêts éventuels doivent être tranchés par l'autorité hiérarchique. A ce titre les directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt soumettent à la décision du préfet tout dossier sensible ou important au regard des enjeux environnementaux du département, en particulier ceux pour lesquels un texte législatif impose une enquête publique ou une procédure contradictoire. 3. la qualité des décisions dans l'exercice des missions régaliennes environnementales Des démarches d'amélioration de la qualité sont engagées notamment en matière de police afin : d'organiser la traçabilité des décisions, notamment par une formalisation des processus, leur documentation et l'établissement de tableaux de bord de suivi; de renforcer l'efficacité des contrôles administratifs et de terrain en transposant les méthodes développées dans le domaine des aides aux agriculteurs, de la sécurité sanitaire des aliments ou de l'inspection des installations classées (manuels de procédures, analyse de risques, méthodologie d'inspection); de mieux répondre à l'attente des citoyens en organisant des dispositifs d'écoute; d'améliorer l'homogénéité des décisions sur le territoire par leur généralisation progressive et la diffusion de bonnes pratiques; Les directions régionales de l'environnement ont connaissance des démarches qualité et peuvent apporter leur appui. 4. L'identification des moyens affectés aux politiques relevant du ministère chargé de l'environnement L'organigramme des directions départementales de l'agriculture et de la forêt signale les services chargés de la mise en oeuvre de missions relevant du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Une information détaillée (liste des agents, services de rattachement, domaines d'intervention, temps consacré,...) sur les agents affectés à ces missions est faite au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et régulièrement mise à jour. 5. L'information du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement a) Les services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche mettent à disposition du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement les données de nature environnementale qu'ils détiennent et vice-versa. Le réseau de la statistique agricole collecte les informations locales sur le territoire et l'environnement : utilisation du sol, équipements et services, actions des collectivités territoriales, des industries agricoles et alimentaires et des exploitations agricoles pour la protection de l'environnement, pratiques culturales (agriculture biologique, agriculture raisonnée, irrigation, etc.). Cette production statistique est assurée principalement par les services statistiques des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, avec l'appui des services régionaux des directions régionales de l'agriculture et de la forêt sous la responsabilité du service central (SCEES). La maîtrise d'ouvrage de certaines de ces opérations reprises par le SCEES dans le programme national est exercée par l'institut français de l'environnement (IFEN) sous réserve des règles du secret statistique. b) Le compte rendu annuel d'activité établi par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt identifie clairement les missions relevant du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Il comprend le rapport des inspecteurs sur les activités d'inspection des installations classées. Les informations correspondantes sont adressées au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Il en est de même du volet environnement du tableau de bord des activités et des performances que le plan pluriannuel de modernisation du ministère de l'agriculture et de la pêche prévoit de mettre en place dans les directions départementales de l'agriculture et de la forêt. Les services régionaux précités diffusent aux directions départementales de l'agriculture et de la forêt les synthèses qu'ils tirent de ces informations et leur rapport d'activité. c) Les affaires mettant en jeu des intérêts environnementaux forts font l'objet de rapports transmis, sous votre couvert à l'administration centrale du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et, avec son accord, aux services régionaux de l'environnement intéressés. d) Pour permettre d'assurer d'une part l'alerte des maires et du public à l'initiative des préfets et d'autre part l'information rapide et directe du ministère chargé de l'environnement, de manière fiable, dans les situations de crise affectant l'environnement, un manuel de procédures sera diffusé aux services déconcentrés. 6. les relations avec les directions régionales de l'environnement a) Les attributions des directions régionales de l'environnement résultent, à ce jour, de la combinaison de textes généraux (charte de la déconcentration et loi sur l'eau), de textes fixant leur organisation et leurs missions (décret du 4 novembre 1991)
1. Les moyens humains et matériels dont disposent les directions départementales de l'agriculture et de la forêt pour l'exercice de leurs missions environnementales sont inscrits aujourd'hui pour leur presque totalité au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche. Les directions départementales de l'agriculture et de la forêt consacrent environ 900 agents en équivalent temps plein à ces missions, et ce chiffre est en très forte progression depuis 8 ans malgré la réduction globale des effectifs. Cet effort sera maintenu dans la mesure du possible.
Pour sa part, le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement consacrera, dans la mesure du possible, une partie des ressources supplémentaires qui pourraient lui être allouées, à un renforcement des moyens des directions départementales de l'agriculture et de la forêt concentré sur les actions qu'il juge prioritaires, notamment les missions interservices de l'eau, les actions liées à Natura 2000 et l'inspection des installations classées.
2. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement développe, sous couvert des préfets, sa politique d'information vis-à-vis des directions départementales de l'agriculture et de la forêt par :
- la diffusion en temps utile des discours du ministre chargé de l'environnement, d'informations d'actualité et des positions du ministère;
- la diffusion d'informations à caractère technique et juridique en s'inspirant de ce qui a déjà été fait par le ministère dans le domaine de la police de l'eau et de la responsabilité pénale des fonctionnaires;
- l'indication des correspondants spécialisés dans les différents domaines juridiques et techniques à l'administration centrale;
- l'engagement d'une réflexion en liaison avec le ministère de l'agriculture et de la pêche en vue de définir en commun une politique de mise à disposition en ligne d'informations utiles à la communauté de travail des deux ministères. (Intranet interadministrations dans le cadre d'Ader);
- l'organisation de rencontres régulières des directeurs du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement avec les directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt et les directeurs de services vétérinaires.
3. Le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement prend en compte les besoins des directions départementales de l'agriculture et de la forêt dans son offre de formation continue de façon coordonnée avec celle du ministère de l'agriculture et de la pêche.
A cette fin, le ministère de l'Agriculture et de la pêche étudie les moyens d'associer le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement à l'Observatoire des métiers qu'il a créé.
Plus largement, les deux ministères conviennent que des conventions particulières régiront la mise à disposition de leurs moyens de formation au bénéfice réciproque des personnels de leurs services déconcentrés respectifs.
4. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement prend en compte les attentes des directions départementales de l'agriculture et de la forêt dans la définition et l'élaboration des outils informatiques qui lui sont propres. Il attend en contrepartie leur utilisation effective par les services.
A cet effet, pour la mise en uvre des politiques du ministre chargé de l'environnement, les applications informatiques destinées à être implantées dans les directions départementales de l'agriculture et de la forêt font l'objet d'une élaboration en partenariat associant, selon la nature des besoins, les directions départementales de l'agriculture et de la forêt ou le ministère de l'agriculture et de la pêche.
5. Les conditions d'utilisation du logo du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement par les services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche feront l'objet d'instructions.
L'animation de l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement est depuis 1972 une fonction essentielle du département ministériel chargé de l'environnement qui associe systématiquement les représentants des services vétérinaires à la mise en uvre de la politique de contrôle et d'inspection en matière d'installations classées.
Les directeurs régionaux de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) sont chargés sous l'autorité des préfets de département, de l'organisation de l'inspection des installations classées (article 33 du décret du 21 septembre 1977 modifié).
A ce titre, ils assurent vis-à-vis de l'ensemble des inspecteurs des installations classées les fonctions relatives à la coordination des programmes d'inspection, à la définition et à la mise en uvre de programmes de formation, au recueil des statistiques et à la communication.
L'ensemble des principes exposés ci-dessus s'applique à l'inspection des installations classées. Les directeurs des services vétérinaires les mettent en uvre pour ce qui les concerne.
Une réflexion analogue à celle menée dans les DRIRE sur l'exercice du métier d'inspecteur, associant des représentants des différentes catégories de personnel, sera lancée au sein des services du ministère de l'agriculture et de la pêche. Les activités d'inspection des installations classées des services vétérinaires feront l'objet d'un programme triennal d'actions analogue à celui approuvé par la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement pour les DRIRE le 20 janvier 1999.
Le suivi de l'application des présentes dispositions fait l'objet de réunions des directeurs d'administrations centrales tenues au moins deux fois par an auxquelles sont associés des représentants des services déconcentrés des deux ministères. Ces réunions sont prévues en particulier avant chaque rencontre entre le ministre chargé de l'environnement ou son représentant et l'ensemble des directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt.
