(BOMET n° 917-91/24 du 31 août 1991)
Le ministre de l'Intérieur et le ministre délégué à l'Environnement et à la prévention des risques technologiques et naturels majeurs à Mesdames et Messieurs les préfets de départements (cabinet); Monsieur le préfet de police; Messieurs les préfets de zone défense (cabinet pour information).
Le rôle principal de l'information dans la prévention des risques constitue un acquis essentiel des diagnostics qui ont été effectués sur les situations de crise et leur gestion.
Elle constitue une condition essentielle pour que la population surmonte les peurs que provoquent en elle les risques, en lui permettant de connaître les dangers auxquels elle est exposée, les mesures de protection, de prévention et de secours prises par les pouvoirs publics, et les dispositions qu'elle peut elle-même prendre pour réduire sa vulnérabilité. Elle contribue à préparer le citoyen à un comportement responsable face au risque et à sa possibilité de survenance.
L'information préventive sur les risques majeurs est désormais insérée dans les textes qui encadrent l'action administrative :
- la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 relative aux relations entre l'administration et le public prévoit que l'ensemble des documents administratifs sont communicables au public, hormis les restrictions énoncées en son article 6;
- l'article 21 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs donne aux citoyens un droit à l'information sur les risques technologiques et naturels majeurs auxquels ils sont exposés.
Le nouveau droit implique, de la part de l'administration, des collectivités locales, des acteurs économiques dont les installations créent des risques, un nouvel Etat d'esprit qui doit se manifester par des attitudes résolument ouvertes.
Nous rappelons à cet égard notre circulaire du 10 août 1990 concernant les plans d'urgence relatifs aux activités industrielles ou nucléaires et la communication des documents émanant des préfectures et des sous-préfectures.
Avant de mettre en oeuvre les conclusions du groupe de travail présidé par le préfet Mingasson, qui doivent faire l'objet d'une expérimentation dans quelques départements, il nous a paru nécessaire de mettre en place dans tous les départements le dispositif répondant aux exigences posées par l'article 21 de la loi du 22 juillet 1987.
Tel est l'objet du décret n° 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l'exercice du droit à l'information sur les risques majeurs, pris en application de cet article 21, qui a été publié au Journal officiel le 13 octobre 1990.
Ses dispositions concernent deux types de communes, celles pour lesquelles un document spécifique de prévention des risques naturels majeurs ou d'organisation des secours a été approuvé et celles qui sont définies par un texte national ou départemental.
Il précise :
- que l'information donnée aux citoyens sur les risques majeurs qui les concernent est consignée dans un dossier synthétique établi par vous-même et reprenant notamment les informations essentielles contenues dans les documents visés à l'article 2 du décret;
- que le maire a la charge d'établir sous son timbre un document d'information recensant les mesures de sauvegarde propres aux risques pouvant affecter sa commune, notamment les mesures de sauvegarde qu'il a prises en vertu des ses pouvoirs (plans de secours communal, plan d'alerte, plan d'occupation des sols collectif de protection...).
Ces deux documents, à élaborer conjointement et en cohérence, doivent être placés en mairie. Le maire doit en informer la population de sa commune ou celle appelée à y séjourner. Il est souhaitable qu'il engage alors une réflexion sur un développement des mesures de prévention et une meilleure organisation des secours sur sa commune.
Le décret prévoit également que des affiches seront apposées par les propriétaires dans les principaux locaux publics et privés - ceux qui sont occupés par plus de cinquante personnes - afin d'indiquer aux occupants les consignes de sécurité immédiates et l'existence des dossiers d'information en mairie. Le modèle des affiches sera fixé par un arrêté, qui paraîtra prochainement.
Dans cette perspective, nous vous demandons de choisir quelques communes où, dans un premier temps, les dossiers seront élaborés, puis, dans un second temps, les affiches seront apposées. Ces communes, dont la liste sera fixée par décision préfectorale, doivent répondre aux critères suivants :
- les communes doivent être concernées par un au moins des critères prévus par le décret et être exposées à plusieurs risques graves. En fonction des risques, une cohérence est à rechercher, éventuellement, dans le cadre d'un bassin de risque (site industriel, bassin hydrographique);
- les maires doivent être volontaires;
- l'information préventive doit répondre à une certaine attente des acteurs locaux;
- leur nombre doit être tel que les moyens en personnes qui seront rassemblés permettent de réaliser les dossiers de ces communes dans un délai de six mois. Nous vous recommandons à cet égard de vous appuyer sur l'ensemble des administrations concernées placées sous votre autorité.
Cette action est à mener en cohérence avec celles qui ont été, sont ou seront mises en oeuvre pour des risques spécifiques : commissions locales d'information autour des grands équipements énergétiques, secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles autour de sites industriels, action d'information autour des installations industrielles dites "Seveso" ou dans le cadre de la mise en place de plans d'urgence, etc.
Nous tenons enfin à souligner que l'Etat a des responsabilités particulières et un rôle déterminant à jouer.
Il doit être capable de lever toutes les réticences à une plus grande transparence de l'information sur les risques majeurs. A cet égard, il est important de souligner qu'information et prévention sont indissociables : il n'est d'information crédible que celle qui propose des comportements plus rationnels de tous les acteurs face aux risques et il n'est pas d'effort de prévention efficace sans mobilisation des populations.
Il lui revient de veiller à ce que toutes les parties concernées soient associées aux actions d'information préventive, notamment les élus locaux, les industriels, les responsables des services publics, les organisations syndicales de salariés et les associations, les médecins, les sapeurs-pompiers, les enseignants, les journalistes, etc.
La population ne prendra confiance en la capacité de notre société à maîtriser les risques que si elle se rend compte que tous ces acteurs sont prêts à prendre leurs responsabilités.
Vous voudrez bien nous faire connaître, sous les timbres de la direction de la sécurité civile et de la direction de l'eau et de la prévention des pollutions et des risques, la liste des communes que vous aurez retenues en première phase et les difficultés éventuelles d'application de l'action décrite ci-dessus.
Annexe à la lettre-circulaire du 10 mai 1991 relative à l'information préventive sur les risques technologiques et naturels majeurs
1. Dispositions générales
L'article 1er du décret n° 90-918 du 11 octobre 1990, relatif à l'exercice du droit à l'information, souligne que les dispositions prévues par celui-ci représentent les informations que sont en droit d'obtenir les personnes susceptibles d'être exposées aux risques majeurs, en référence à l'article 21 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs.
Bien évidemment, elle n'est pas exclusive des dispositions résultant d'autres législations comme la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, ou découlant de procédures d'autorisation (nucléaire, installations classées pour la protection de l'environnement, autorisation d'urbanisme, etc.).
Cette formalisation des conditions dans lesquelles le droit à l'information préventive peur s'exercer est destinée à apporter à la population des informations techniquement fiables, synthétiques et concrètement utiles.
Elle permet aux acteurs locaux, seuls ou regroupés (administrations, maires, industriels, associations, spécialistes...), de prendre des initiatives afin d'informer plus complètement la population, comme c'est le cas autour de sites nucléaires ou industriels, ou pour les risques naturels particuliers.
2. Communes concernées
Les dispositions du décret doivent être mises en oeuvre dans les communes répondant à deux types de critères.
2.1. Les communes pour lesquelles un document spécifique local de prévention ou d'organisation des secours a été approuvé
Pour les risques naturels majeurs :
Il s'agit des plans d'exposition aux risques naturels, des périmètres délimités en application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme ou des plans de surfaces submersibles.
Ces documents de prévention contiennent des informations techniques sur les phénomènes naturels étudiés et édictent des règles d'urbanisme ou de construction fixant les conditions d'occupation et d'utilisation des sols.
Pour les risques technologiques majeurs :
Il s'agit des plans particuliers d'intervention établis par les préfets conformément au décret n° 88-622 du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence
Ces plans concernent les sites nucléaires, certaines installations classées pour la protection de l'environnement, les stockages souterrains de gaz, certains aménagements hydrauliques, lieux de transit ou d'activités. Ils organisent les secours à partir d'études sur les risques réalisées en général dans le cadre des procédures d'autorisations propres à chacune des installations.
Les communes à prendre en compte sont toutes celles qui sont concernées par ces plans et non pas seulement les communes d'implantation des ouvrages ou des installations.
2.2. Les communes définies par un texte national ou départemental
Ce sont les communes :
- situées dans les zones particulièrement exposées au risque sismique : le décret d'application de l'article 41 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 précitée relatif à la prévention du risque sismique est paru au Journal officiel : il s'agit du décret n° 91-461 du 17 mai 1991. Il prévoit que l'information telle que définie par le décret n° 90-918 sera applicable dès son approbation dans les communes situées dans les zones de sismicité I a, I b, II et III conformément au zonage sismique de la France;
- particulièrement exposées à un risque d'éruption volcanique et figurant à ce titre sur une liste établie par un décret en cours d'établissement. Seules quarante et une communes des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion seront concernées;
- situées dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, en ce qui concerne le risque cyclonique;
- situées dans les régions ou départements mentionnés à l'article L. 321-6 du code forestier, c'est-à-dire celles qui sont situées dans les régions Corse , "Languedoc-Roussillon" et "Provence-Alpes-Côte d'Azur" et dans les départements limitrophes, et figurant, en raison des risques d'incendie de forêt, sur une liste établie par arrêté préfectoral;
- désignées par arrêté préfectoral en raison de leur exposition à un risque majeur particulier, notamment celles pour lesquelles un document spécifique de prévention ou d'organisation des secours ne serait pas encore approuvé.
Pour ces deux derniers cas, il vous revient de dresser cette liste en fonction des critères définis dans notre lettre-circulaire.
3. Les dossiers à établir et à placer en mairie
3.1. Dossier synthétique
3.1.1. L'article 3 du décret n° 90-918 précité indique que l'information donnée aux citoyens est consignée dans un dossier synthétique, reprenant notamment les informations essentielles contenues dans les documents mentionnés à l'article 2.
Il s'agit donc pour le préfet et ses services d'élaborer un dossier de dix à vingt pages environ, compréhensible par un large public, lui donnant une vue d'ensemble sur les risques concernant la commune et les mesures prises par l'Etat pour y remédier. Le dossier doit renvoyer pour une information plus détaillée aux divers documents existants de prévention et d'organisation des secours sur les risques et aux études, telles que les études de danger, en indiquant où et quand ces documents et ces études peuvent être examinés.
Les documents de prévention et de sécurité civile sont transmis au maire, dans l'hypothèse où cela n'a pas déjà été fait auparavant.
Il paraît utile qu'au-delà du dossier synthétique, la population trouve en mairie des explications de base plus complètes sur les risques naturels et technologiques majeurs. Il peut être envisagé, dès qu'ils seront prêts, d'y placer en annexe les livrets et le livre général établis pour les enseignants, comme il est indiqué ci-dessous.
3.1.2. L'information contenue dans le dossier synthétique comprend alors :
a) La description des risques pouvant affecter le territoire de la commune qui doit être un appel succinct de la nature, des caractéristiques et de l'importance - en particulier spatiale - des risques majeurs. Il est souhaitable que ceux-ci comprennent les risques pour lesquels un document de prévention ou d'organisation des secours est en cours d'approbation.
b) La description des conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l'environnement, qui doivent être décrites sans dramatisation ni simplifications excessives, en faisant appel :
- aux informations contenues dans les documents de prévention et de sécurité civile, et les études préalables à ces documents (études des dangers, études de vulnérabilité);
- aux livrets établis par la direction de l'eau et de la prévention des pollutions et des risques - délégation aux risques majeurs pour le programme d'information et de formation des enseignants des collèges qu'elle met en oeuvre actuellement;
- aux guides qui seront prochainement établis sur la base d'expérimentations en cours dans quelques communes.
Les conséquences doivent être décrites à la fois de façon générale et afin de présenter les effets sur la commune concernée (mention des quartiers et équipements vulnérables).
c) Les mesures de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets :
Il s'agit des mesures de prévention (réseaux de surveillance, travaux de protection, législation des installations classées ou nucléaires, réglementation des barrages, de l'occupation des sols, ...), et des mesures de sauvegarde proprement dites (plans d'urgence, plan départemental d'alerte, consignes de sécurité), dépendant de l'Etat.
3.1.3. Les indications à exclure du dossier d'information sont celles qui sont habituellement retenues au titre du secret de la défense nationale, du secret de la fabrication, ainsi que celles de nature à faciliter les actes de malveillance ou à faire obstacle à l'application des mesures prévues dans les différents documents. Notre circulaire du 10 août 1990 concernant les plans d'urgence relatifs aux activités industrielles ou nucléaires a précisé ces aspects.
3.2. Le document d'information
Etabli par le maire, il comprend les mesures de sauvegarde :
- qui relèvent de ses pouvoirs de police : organisation des secours, éventuellement plan de secours communal, consignes de sécurité.
Il est patent que, si beaucoup de maires ont mis en place des dispositions générales pour l'organisation des secours, elles ne sont pas toujours adaptées aux risques naturels ou technologiques, ou sont très incomplètes. La réalisation du document d'information peut conduire le maire à améliorer les mesures de secours : cela ne doit pas conduire à un retard dans la mise à disposition du document à la population ; des projets peuvent être mentionnés ;
- qui concernent la prévention des risques et qui relèvent des compétences ou des initiatives de la commune : observations, mesures d'alerte, ouvrages et travaux communaux ou intercommunaux, etc., de protection, réglementation de l'occupation des sols (prise en compte des risques dans les documents d'urbanisme : POS, PAZ, etc.).
3.3. Publicité et mise à jour des dossiers
Leur présence en mairie est signalée obligatoirement par le maire par voie d'affichage en mairie pendant deux mois. Il est souhaitable que d'autres moyens soient également employés par le maire : affichages sur panneaux répartis dans la commune de manière appropriée, bulletin municipal, affichage électronique, minitel...
Les dossiers sont consultables aux heures d'ouverture de la mairie. Une copie peut en être prise par le public dans les conditions prévues par l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public.
Les dossiers doivent être datés et seront mis à jour en fonction des éléments nouveaux, significatifs du point de vue des risques naturels ou technologiques, survenus dans la commune.
4. Les affiches
4.1. Elles sont situées au contact de la population et elles ont pour objectif :
- d'informer le lecteur sur des actions immédiates à faire ou à éviter pour sauvegarder sa vie, celle de ses proches et leurs biens;
- de faciliter l'organisation des secours en faisant participer le citoyen et ses proches à leur propre sécurité, en leur demandant de respecter les consignes collectives et éventuellement en les faisant participer à cette organisation. La mise en oeuvre effective des consignes ne s'effectuera que si le citoyen a confiance envers les messages, l'organisation des secours et les responsables de ceux-ci.
Le contenu des affiches résultera de trois composantes :
a) Le modèle élaboré par les ministres chargés de la sécurité civile et de la prévention des risques majeurs : les modalités seront définies par un arrêté des ministres chargés de la sécurité civile et la prévention des risques majeurs.
b) Les consignes de sécurité extraites du dossier d'information du maire.
Ce sont celles qui résultent :
- des dispositions d'organisation des secours prises par le maire;
- du dispositif local éventuel d'observation des risques pouvant conduire à une alerte (annonce des crues, surveillance d'un mouvement de terrain).
c) Les consignes établies par l'exploitant ou le propriétaire du local.
Le principe et le contenu de ces consignes sont liés au caractère du local ou du lieu d'affichage : local d'habitation ou de travail, établissement recevant du public... Un dialogue doit pouvoir s'instaurer entre le maire et les exploitants ou les propriétaires des locaux pour inciter ceux-ci à réfléchir à la sécurité des occupants des locaux. Cette réflexion pourra utilement s'étendre aux salariés, notamment à ceux des services publics (écoles, hôpitaux...) et des établissements recevant du public pour aider les usagers présents en cas de crise ou susceptibles de s'y rendre (parents d'élèves).
4.2. Lieu d'apposition des affiches
4.2.1. L'article 6 du décret précité définit précisément ces lieux :
- dans les locaux d'habitations et les établissements recevant du public, car ils font déjà l'objet de mesures spécifiques dans le cadre de la sécurité contre les incendies et ils sont le lieu de fréquents passages de la population;
- dans les immeubles à usage d'activité où la présence de personnes y travaillant ou de clients rend nécessaire l'information immédiate pour assurer leur sauvegarde;
- dans les terrains de camping et de caravaning, car les événements qui ont eu lieu en Haute-Loire en septembre 1980, dans les Pyrénées-Atlantiques en août 1983 et en Haute-Savoie en juillet 1987 ont montré la grande vulnérabilité de ces terrains et l'utilité d'une information des campeurs.
Le seuil de cinquante personnes, qui résulte du souhait de n'imposer des affiches qu'aux immeubles et aux terrains, les plus importants, doit être apprécié, en cas de doute, dans le sens de la sécurité. Des affiches peuvent éventuellement être placées dans les locaux où le nombre d'occupants est inférieur à cinquante.
4.2.2. Les zones de la commune où doit s'effectuer l'affichage peuvent être :
- soit les zones exposées aux risques définies par les documents spécifiques;
- soit la totalité de la commune (risques sismiques, cycloniques...).
Il peut être recommandé d'apposer des affiches en dehors des zones à risque, voire sur des secteurs de communes voisines, en accord avec les maires correspondants.
4.2.3. Les affiches relatives aux risques majeurs doivent se distinguer des affiches d'incendies. Elles ne doivent en aucun cas distraire la conduite des automobilistes.
Les propriétés du papier des affiches et de leurs supports doivent offrir une bonne résistance aux intempéries, et, pour les terrains de camping et de caravaning, les affiches sont à placer au local d'accueil.
Dans les bureaux et lieux où la fréquentation des personnes ne lisant pas le français est significative, des affiches dans la (ou les) langue(s) étrangère(s) la (ou les) plus parlées(s) par ces personnes sont à recommander.
4.3. Modalités d'affichage
Le maire doit organiser les modalités de l'affichage dans la commune.
L'affichage est obligatoire. Aucun crédit spécifique n'est prévu dans le budget de l'Etat pour la mise en place de ces affiches.
Il paraît donc opportun de conseiller aux maires de mettre en place les affiches dans les locaux dépendant de la commune (mairie, école, services sociaux, caserne de sapeurs-pompiers, locaux de la gendarmerie...), puis de le demander aux représentants des services publics (établissements d'enseignement, sanitaires et sociaux, gare...), et aux établissements privés recevant du public (centres commerciaux, bureaux, banques...). Les administrations de l'Etat doivent être exemplaires à cet égard.
Cette démarche permettra ensuite de traiter les bâtiments d'habitation, les industries, les bureaux qui ne sont pas des établissements recevant du public. Le cas des hôtels et des campings, pourtant mis en évidence après la catastrophe du Grand-Bornand, présentera des difficultés car l'affichage risque d'être considéré par les exploitants comme constituant un handicap commercial par rapport aux campings non exposés aux risques. Une intervention du préfet auprès des organisations professionnelles sera à envisager.
La mise en oeuvre des mesures relatives aux affiches s'effectuera dès la parution, prochaine, de l'arrêté fixant leurs modèles.
