Le Ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement
à
Mesdames et Messieurs les Préfets
Référence : Décret n° 77.1133 du 21 septembre 1977 modifié
PJ : Circulaire ministérielle du 10 mai 1983
Circulaire ministérielle du 18 juin 1998
Depuis 1976, la loi française a fixé les principes d'instruction des demandes d'autorisation des installations classée pour la protection de l'environnement selon une approche intégrée examinant simultanément les différents aspects de prévention des pollutions et des risques dans le cadre d'une procédure ouverte et contradictoire au cours de laquelle toutes les parties concernées sont appelées à s'exprimer en temps opportun.
Au plan européen et international, la valeur de cette démarche a été ensuite reconnue et adoptée par la directive européenne n° 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 (1) , ainsi que par la convention d'Aarhus relative à l'accès à l'information et la participation du public au processus décisionnel.
La qualité des décisions d'autorisation ou de refus prises à l'issue de la procédure d'instruction des installations classées ainsi que leur compréhension par l'ensemble des parties prenantes reposent sur plusieurs principes qu'il importe de respecter au cours de l'instruction des demandes, pour amener les différents intervenants à jouer chacun leur rôle et pour favoriser une meilleure participation du public dès le début de la procédure.
La présente instruction a pour objet de rappeler ces principes. Elle ne concerne pas les installations soumises au régime de la déclaration dans lequel le déclarant est uniquement tenu de respecter les prescriptions du ou des arrêtés en vigueur que vous annexez au récépissé de sa déclaration. Les déclarations doivent donc être traitées par votre bureau de l'environnement sans qu'il soit nécessaire de procéder à une consultation préalable de l'inspection des installations classées. En revanche il est important que les pouvoirs publics soient en mesure de savoir aisément si une installation a ou non été déclarée ; à cet égard, je vous engage vivement à tenir à jour en préfecture un fichier informatique des installations soumises à déclaration.
(1) relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, dite "IPPC"
1. La responsabilité du demandeur
La demande d'autorisation est constituée sous l'entière responsabilité du demandeur auquel il appartient de démontrer la compatibilité de son projet avec la réglementation en vigueur qui repose notamment sur la prise en compte des performances correspondant aux meilleures techniques disponibles économiquement acceptables et sur le respect de la sensibilité de l'environnement et du voisinage.
Dans le cas où le demandeur souhaite un échange préalable avant de déposer son dossier, l'administration se limitera à donner des explications sur la réglementation en vigueur et fournir les informations factuelles dont elle dispose (contraintes sur le milieu récepteur par exemple) conformément à l'article 3.1 du décret du 21 septembre 1977 tel que modifié par le décret du 20 mars 2000. Ce dialogue ne doit en tout état de cause jamais conduire à faire jouer à l'inspection un rôle de conseil. De même, l'inspection devra à ce stade veiller à ne pas anticiper sur l'instruction de la demande et a fortiori sur le contenu des prescriptions à définir à l'issue de la procédure.
2. La notion de dossier complet - le lancement de la procédure
Les dispositions de l'article 4 du décret ont prévu la possibilité pour le préfet, s'il estime la demande incomplète ou irrégulière, d'inviter le demandeur à régulariser son dossier.
Le principal objet de cette disposition est de préciser le cas échéant au demandeur les éléments attendus au titre des articles 2, 2.1 et 3 du décret nécessaires pour vous permettre, à l'issue de la procédure, de vous prononcer positivement ou négativement sur la demande. Bien entendu, le développement des études d'impact et de danger du dossier doit rester proportionné aux enjeux. La mise à l'enquête publique du dossier ne signifie pas que les installations décrites dans la demande soient jugées acceptables à ce stade ni qu'elles pourraient être autorisées à l'issue de la procédure.
Dans le cas particulier d'un dossier incomplet ou irrégulier, vous en aviserez clairement le demandeur et lui rappellerez son entière responsabilité clans ce domaine. Les dispositions réglementaires vous laissent la possibilité de demander des compléments ou un dossier complété. Après réception des compléments qu'il vous adressera le cas échéant, vous l'informerez que la mise en procédure du dossier ne préjuge pas de la nature des suites qui pourront être réservées par l'administration, voire par la justice administrative dans l'hypothèse d'un recours ultérieur. La procédure sera lancée dès réception du dossier complété. Toutefois, dans le cas de persistance de lacunes importantes, ou de situation manifestement abusive, vous n'hésiterez pas à retourner au demandeur l'ensemble de ses documents en lui précisant que l'administration est dessaisie de sa demande.
La conjugaison des dispositions de l'article 4 avec celles de l'article 5 du décret relatives au lancement de la procédure ne doit pas entraîner plusieurs phases de demande de complément ou de modification du dossier. Un tel processus pourrait susciter des critiques légitimes du public, une partie de l'instruction s'effectuant en amont de la procédure réglementaire à l'insu des autres parties intéressées. Outre la mauvaise allocation des ressources limitées de l'inspection, il générerait également une confusion des responsabilités et une lenteur préjudiciable aux différents intérêts en jeu. Aussi, vous veillerez à ce que la procédure réglementaire comportant notamment l'enquête publique, la consultation des conseils municipaux et la consultation administrative soit lancée sans retard. Je vous rappelle que ces consultations doivent être menées en parallèle.
3. Le recours à la tierce expertise
Lorsque l'importance particulière des dangers ou inconvénients de l'installation le justifient, vous pouvez décider à tout moment de la procédure d'avoir recours à un organisme extérieur expert, conformément aux dispositions de l'article 3 du décret. Si la circulaire du 10 mai 2000 (2) a précisé les conditions de l'analyse critique de l'étude de danger, cette possibilité d'expertise n'est pas limitée à la seule étude des dangers et peut être utilisée pour l'analyse d'autres pièces du dossier. Lorsque l'analyse critique est produite avant la clôture de l'enquête publique, elle est jointe au dossier mis à la disposition du public.
(2) relative à la prévention des accidents majeurs impliquant des substances ou préparations dangereuses présentes dans certaines catégories d'installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation
4. Les observations sur le projet et la réponse du demandeur
Un objet essentiel de la procédure prévue aux articles 5 à 17.1 du décret consiste :
- à faire émerger de la part des différentes parties concernées (public, élus, associations, commissaire enquêteur, CHSCT, services ... ) les observations que le projet appelle de leur part, le cas échéant à l'occasion d'une réunion publique. Il convient de veiller à ce que chaque service de I'Etat exprime tout particulièrement les observations relevant de son domaine de compétence.
- à inciter le demandeur à y apporter des réponses. Aussi est-il naturel et souvent souhaitable que l'analyse de ces observations conduise le demandeur à apporter des améliorations plus ou moins sensibles à son projet.
- et à permettre à l'inspection des installations classées de disposer de l'ensemble des éléments nécessaires pour analyser le projet afin d'établir son rapport et ses propositions selon l'approche intégrée prévue par la législation.
5. Le rapport et les propositions de l'inspection
A l'issue de l'examen de l'ensemble des observations recueillies au cours de l'instruction et des dernières propositions du demandeur, l'inspection des installations classées doit vous proposer soit un projet d'autorisation avec des prescriptions impliquant le cas échéant des modifications du projet, soit un refus de la demande. Les propositions de l'inspection doivent se fonder d'une part sur le respect de la sensibilité de l'environnement et, d'autre part, sur les performances correspondant aux meilleures techniques disponibles économiquement acceptables. Ce qui implique la prise en compte effective des deux types de conditions. Cette démarche peut bien sûr conduire à des exigences supérieures à celles de Ici réglementation technique édictée au niveau national, lorsque les spécificités de l'installation ou du milieu le justifient. La circulaire du 2 février 1982, qui soulignait l'intérêt de ces principes et les dérives auxquelles leur ignorance pouvait donner lieu, peut aujourd'hui être abrogée.
La notion de meilleures techniques disponibles économiquement acceptable se réfère à l'état de l'art en France et à l'étranger pour un type d'installation concerné et non à ce qui est supportable par le demandeur compte tenu de sa situation financière et de ses éventuelles difficultés à un moment donné. On peut à cet égard se référer notamment aux travaux engagés par la commission européenne dans le cadre de la directive n° 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 (3) pour établir des BREFS (4) pour un certain nombre de secteurs industriels.
L'inspection a la responsabilité de rédiger un rapport écrit qu'elle présentera devant le conseil départemental d'hygiène ou la commission départementale des carrières. Ce rapport contient son analyse du dossier en dégageant les principaux enjeux et en exposant les points forts et les points faibles du projet du demandeur. Dans le cas de demande de modification, d'extension ou de régularisation d'installations existantes, elle rappelle leur situation en fonction des mesures de surveillance réalisées par l'exploitant et des contrôles qu'elle a éventuellement diligentés.
En fonction, notamment mais non exclusivement, des questions soulevées lors de l'enquête publique, de la consultation des différents services administratifs et des réponses du demandeur, l'inspection met en évidence au plan technique et économique les évolutions du projet intervenues depuis le dépôt de la demande et les éventuels écarts résiduels à l'issue de l'instruction avec les exigences qu'elle propose. L'inspection explique clairement la façon dont la décision proposée répond aux principaux enjeux identifiés. In fine, un écart trop sensible entre le projet du demandeur et le niveau d'exigence découlant de l'instruction doit conduire à une proposition de rejet de la demande.
(3) relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution dite " IPPC "
(4) best available techniques references notes (notes de référence sur les meilleures techniques disponibles)
6. La décision relative à la demande
La décision préfectorale prise à l'issue de la procédure peut s'écarter significativement des modalités de conception ou d'exploitation prévues initialement par le demandeur dans son dossier, voire consister en un refus.
La jurisprudence a en effet montré que le projet peut être modifié par le demandeur ou par suite des prescriptions imposées après l'enquête publique, sans qu'il soit besoin de refaire cette dernière, dès lors que les modifications apportées ne remettent pas en cause les principales caractéristiques de ce projet et correspondent à la prise en considération des avis recueillis au cours de la procédure par des améliorations appropriées. Vous veillerez dans tous les cas à une motivation précise de votre décision, par des considérations circonstanciées de fait et de droit. Une expression claire de ces motivations eu égard aux principales préoccupations manifestées au cours de la procédure est de nature à faciliter la compréhension par le public et par le demandeur des décisions prises sur le fondement de la loi.
En tout état de cause, une installation nouvelle ne peut être autorisée qu'à la condition d'application, dès la mise en service des prescriptions permettent de prévenir les inconvénients et les risques conformément aux principes de l'article L 512-1 du code de l'environnement. Il convient de proscrire l'octroi d'autorisation assortie de délais de mise en conformité. Un échéancier d'application de prescriptions peut être accordé dans le seul cas où il concerne une installation existante déjà autorisée ou bénéficiant du régime de l'antériorité.
Je vous rappelle que le juge administratif dispose, en matière d'installations classées, des pouvoirs les plus étendus pour apprécier la qualité de vos décisions. Pour ma part, il ne me serait pas possible de défendre au contentieux un arrêté, qui pour une unité industrielle ou agricole ne répondrait pas aux conditions de fond rappelées dans la présente circulaire.
J'appelle votre attention sur le cas où une installation est mise en exploitation sans l'autorisation préalable prévue par la loi. Il s'agit d'un délit particulièrement grave dont le procureur de la République doit être saisi immédiatement. Sur le plan administratif, dès l'intervention de la mise en demeure de régulariser prévue par l'article L 514-2 du code de l'environnement, vous pouvez notamment soit édicter des mesures provisoires, soit suspendre le fonctionnement de l'installation, conformément aux indications de la circulaire du 10 mai 1983 (5) et du 18 juin 1998 (6). Des mesures provisoires doivent être édictées dans le cas de risques ou inconvénients qui peuvent être prévenus dans des délais raisonnablement courts et inférieurs aux délais dinstruction de la demande. Dans le cas de non respect de dispositions techniques déjà en vigueur découlant de textes nationaux, vous ferez usage de la mise en demeure prévue à larticle L 514-1 du code de lenvironnement."
(5) relative au cas des installations classées nécessitant une régularisation administrative.
(6) relative aux installation classées-mise en demeure prévue par l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976.
7. La distinction des rôles
Au plan général, il convient d'éviter toute confusion entre la position du demandeur, les conclusions du tiers expert éventuel, les propositions que l'inspection vous transmet et la décision que vous prenez dans le cadre de la législation et de la réglementation en vigueur. La confusion des rôles des différents acteurs serait génératrice de dérives préoccupantes au plan des responsabilités et de l'efficacité de la procédure. Il n'entre pas dans les missions de l'inspection d'assurer le conseil du demandeur pour la conception de son projet et l'établissement de son dossier.
Le rapport que l'inspection vous aura adressé par écrit sera présenté par ses soins devant le conseil départemental d'hygiène ou Ia commission départementale des carrières, sans anticiper sur votre décision. Vous prendrez les mesures appropriées pour qu'un véritable débat puisse s'instaurer dans ces instances consultatives dont l'objet est de contribuer à vous fournir le meilleur éclairage possible pour la mise au point de cette décision. Par exemple, vous pourrez à cet effet inviter à ces commissions le maire de la commune concernée, les associations qui se sont particulièrement manifestées au cours de l'enquête ou l'organisme d'expertise ayant produit un rapport sur le projet.
Au travers des décisions relatives aux nouvelles demandes d'autorisation des installations classées pour la protection de l'environnement, se dessinent actuellement la qualité de l'environnement et la sécurité de nos concitoyens pour l'avenir. Aussi convient-il d'attacher une importance particulière à ce que les décisions soient prises en pleine transparence à l'issue de l'analyse rigoureuse des principaux enjeux du projet à la lumière des questions examinées au cours de la procédure et dans le strict respect des règles fixées par le législateur.
Je vous remercie de bien vouloir me tenir informé des difficultés éventuelles d'application de ces instructions.
La circulaire ministérielle du 2 février 1982 est abrogée.
Yves COCHET
