(BO du MEEDDM n° 2010/2 du 10 février 2010)
NOR : DEVU0927927C
Le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, à Mesdames et Messieurs les préfets de région et de département.
Le plan de développement des énergies renouvelables à haute qualité environnementale issu du Grenelle de l'environnement a été présenté le 17 novembre 2008. Ce plan, qui comprend cinquante mesures opérationnelles concernant l'ensemble des filières, vise un changement d'échelle majeur dans le photovoltaïque, avec une production multipliée par 400 à l'horizon 2020.
L'ambition est de bâtir une véritable industrie solaire en France, et ainsi préparer notre pays à jouer un rôle de premier plan au niveau mondial dans la révolution technologique qui s'annonce.
Dans cette perspective, le Gouvernement a décidé de dynamiser fortement le marché, grâce à des tarifs d'achat de l'électricité parmi les plus élevés du monde, représentant un effort important de la collectivité (1).
Le Gouvernement réaffirme la priorité donnée à l'intégration du photovoltaïque aux bâtiments, afin de (i) favoriser des solutions esthétiques respectueuses des paysages et de l'architecture, évitant l'immobilisation de surfaces supplémentaires et, partant, les conflits d'usage et (ii) positionner les industriels et artisans sur un secteur innovant et à plus forte valeur ajoutée. Un arrêté relatif au tarif de rachat de l'électricité produite complètera prochainement le dispositif incitatif en favorisant ainsi l'installation des nouveaux équipements photovoltaïques sur les bâtiments.
Toutefois, la réalisation d'installations solaires au sol est également nécessaire en l'état actuel pour assurer un développement rapide et significatif de cette source d'énergie renouvelable et ainsi favoriser l'émergence d'une filière industrielle en France.
Ces installations solaires au sol devront être développées de façon organisée. C'est la raison pour laquelle, sans attendre la mise en place des schémas régionaux des énergies renouvelables prévus par l'article 19 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le Gouvernement a publié un décret (décret n° 2009-1414 du 19 novembre 2009) qui précise les procédures applicables et améliore le contrôle de leur insertion dans l'environnement, en vous donnant notamment la responsabilité de la délivrance des permis de construire pour les équipements d'une certaine taille. Vous trouverez en annexe un commentaire des dispositions de ce texte.
Tout en favorisant le développement de ce type d'installation, vous porterez une attention particulière à la protection des espaces agricoles et forestiers existants ainsi qu'à la préservation des milieux naturels et des paysages. Les projets de centrales solaires au sol n'ont pas vocation à être installés en zones agricoles, notamment cultivées ou utilisées pour des troupeaux d'élevage.
Dès lors, l'installation d'une centrale solaire sur un terrain situé dans une zone agricole, dite zone NC des plans d'occupation des sols ou zone A des plans locaux d'urbanisme, ou sur un terrain à usage agricole dans une commune couverte par une carte communale, est généralement inadaptée, compte tenu de la nécessité de conserver la vocation agricole des terrains concernés.
Toutefois, l'accueil d'installations solaires au sol peut être envisagé sur des terrains qui, bien que situés en zone classée agricole, n'ont pas fait l'objet d'un usage agricole dans une période récente.
Une modification de la destination du terrain est alors nécessaire.
Sur les territoires non couverts par un document d'urbanisme, les autorisations d'occupation du sol étant délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables, il est possible de s'opposer à la délivrance d'une telle autorisation, ou à une déclaration préalable, s'il s'avère que le projet est notamment de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux environnants (art. R. 111-21 du code de l'urbanisme), à compromettre les activités agricoles ou forestières (art. R. 111-14) ou à comporter des risques pour la sécurité publique (art. R. 111-2).
D'une manière générale, vous veillerez à ce que les projets d'équipements solaires importants puissent faire l'objet de la meilleure concertation possible entre les parties intéressées, dans le cadre d'une analyse approfondie du choix de localisation des projets au regard notamment des enjeux paysagers. Il conviendra de prévoir une consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, ou de toute commission éventuellement prévue à cet effet à l'avenir.
Aussi, vous veillerez en particulier à mobiliser les compétences des architectes et paysagistes conseils afin d'assurer la meilleure intégration paysagère et architecturale des projets et à évaluer les incidences du développement des installations solaires de façon régulière, par exemple lors de la journée annuelle d'échange sur le paysage.
Enfin, je vous invite à examiner la pertinence des projets au regard de l'objectif de développement de la filière industrielle et du bilan carbone global de l'installation en cause.
(1) Le tarif d'achat de l'électricité produite à partir de l'énergie solaire varie de 30 à 60 c€/kWh. Le prix de marché de l'électricité est généralement compris entre 5 et 8 c€/kWh. Le surcoût étant pris en charge par les consommateurs d'électricité par l'intermédiaire de la contribution au service public de l'électricité (CSPE). A titre d'illustration, la mise en service d'une centrale au sol d'une puissance de 1 MW représente un effort de la collectivité nationale de 300 k€ par an pendant 20 ans.
Fait à Paris, le 18 décembre 2009.
Le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, Jean-Louis Borloo
Annexe : Commentaire du décret
Le décret n° 2009-1414 du 19 novembre 2009 relatif aux procédures administratives applicables à certains ouvrages de production d'électricité vise à préciser les procédures applicables aux projets de centrales solaires au sol d'une part, en améliorant le contrôle de leur insertion dans l'environnement et les paysages au moyen du permis de construire ou de la déclaration préalable et d'autre part, en simplifiant les procédures spécifiques applicables au titre de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à l'électricité.
Les centrales solaires au sol sont en effet des installations de production d'électricité soumises au régime spécifique de l'autorisation d'exploiter délivrée par le ministre de l'énergie, prévu par les articles 6 à 9 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à l'électricité. Le décret n° 2000-877 du 7 septembre 2000 précise la procédure d'autorisation applicable aux ouvrages dont la puissance installée est supérieure à 4,5 mégawatts et de déclaration pour ceux d'une puissance inférieure. Par ailleurs, le maître d'ouvrage doit en principe demander l'accord du gestionnaire du réseau public d'électricité afin de s'assurer que son projet peut être raccordé au réseau existant.
1. L'amélioration du contrôle des centrales solaires au sol au titre des autorisations d'urbanisme
Les articles 1er et 2 du décret précité modifient les articles R. 421-2 et R. 421-9 du code de l'urbanisme relatifs aux constructions nouvelles situées en dehors des secteurs protégés (secteurs sauvegardés dont le périmètre a été délimité ou site classé). L'article 3 du décret modifie l'article R. 421-11 de ce code relatif aux constructions nouvelles situées dans des secteurs protégés.
L'article 1er du décret prévoit une dispense de formalités au titre du code de l'urbanisme pour les projets d'installations solaires au sol dont la puissance crête est inférieure à 3 kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol ne peut pas dépasser 1,80 mètre (art. R. 421-2, 4e alinéa du code de l'urbanisme).
Les projets d'une puissance crête inférieure à 3 kilowatts sont de faible importance et correspondent à une surface occupée au sol d'environ 60 mètres carrés. Compte tenu des particularités techniques des centrales solaires (espaces entre les modules de panneaux, panneaux inclinables...), le critère de puissance a été jugé plus opérationnel que celui de la surface pouvant être occupée au sol, et plus spécialement la " puissance crête " compte tenu du caractère variable de la production d'électricité dans le temps.
Le critère d'une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à 1,80 mètre a été retenu pour mieux contrôler l'intégration des projets dans le site. Ainsi, cette hauteur de 1,80 mètre concerne l'ensemble des installations composant le projet de centrale solaire.
Les critères de puissance inférieure à 3 kilowatts et de hauteur maximale sont cumulatifs pour l'appréciation de cette dispense de formalités. L'emploi de l'expression " ne peut pas dépasser 1,80 mètre " vise notamment à tenir compte du fait que certains éléments des installations peuvent être mobiles.
Ces projets restent par ailleurs soumis aux autres autorisations éventuelles (défrichement, législation sur l'eau...) et doivent, en toute hypothèse, être conformes aux différentes règles et servitudes d'utilité publique applicables, telles que celles prévues par les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les plans de prévention des risques naturels.
Il y a lieu de préciser que la dispense de formalité au titre du code de l'urbanisme pour une installation solaire au sol répondant aux critères rappelés ci-dessus ne permet pas de dispenser de formalité les travaux ou constructions qui seraient envisagés sur le terrain, tels que des locaux techniques, et seraient soumis en eux-mêmes à une déclaration ou au permis de construire en application d'autres dispositions du code de l'urbanisme.
L'article 2 du décret complète l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme afin de prévoir que sont soumis à déclaration préalable d'une part, les projets d'installations solaires au sol dont la puissance crête est inférieure à 3 kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol peut dépasser 1,80 mètre, et d'autre part, ceux dont la puissance crête est supérieure ou égale à 3 kilowatts et inférieure ou égale à 250 kilowatts quelle que soit leur hauteur.
A contrario, en application de l'article R. 421-1 de ce code, les projets d'une puissance crête supérieure à 250 kilowatts sont soumis à permis de construire.
L'article 3 du décret modifie l'article R. 421-11 du code de l'urbanisme afin de prévoir que sont soumis à déclaration préalable, dans les secteurs sauvegardés dont le périmètre a été délimité, dans un site classé, dans les réserves naturelles, dans les espaces ayant vocation à être classés dans le cœur d'un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l'article R. 331-4 du code de l'environnement et à l'intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 du même code, les installations solaires au sol dont la puissance crête est inférieure à 3 kilowatts. A partir d'une puissance crête de 3 kilowatts, les projets sont soumis à permis de construire dans ces secteurs protégés.
L'article 5 modifie l'article R. 122-8 du code de l'environnement en vue de soumettre à étude d'impact les projets d'installations solaires au sol d'une puissance crête supérieure à 250 kilowatts.
De même, l'article 6 modifie l'article R. 123-1 (annexe I) du code de l'environnement en vue de soumettre à enquête publique les projets d'installations solaires au sol d'une puissance crête supérieure à 250 kilowatts.
Ainsi, une harmonisation des seuils de soumission à étude d'impact et à enquête publique a été effectuée pour tous les projets concernés, ainsi que pour leur soumission au permis de construire hors secteurs protégés, par souci de clarté et de cohérence. Ce seuil est également celui retenu à l'article 8 du décret pour la modification du décret du 7 septembre 2000 en ce qui concerne les installations réputées déclarées ; il correspond aussi à celui retenu par ailleurs dans le décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 récemment modifié, pour les installations qui ne seront plus soumises à la procédure du certificat d'obligation d'achat.
Lorsque le projet est soumis à étude d'impact, celle-ci doit être jointe à chacune des demandes d'autorisations auxquelles est soumis le projet en application de l'article R. 122-14 du code de l'environnement.
En ce qui concerne le permis de construire, s'agissant généralement d'un ouvrage de production d'énergie, dont l'énergie n'est pas destinée principalement à une utilisation directe par le demandeur, ce permis relève de la compétence du préfet en application de l'article R. 422-2 du code de l'urbanisme. Lorsque le dossier est complet, la direction départementale de l'équipement et de l'agriculture ou la direction départementale de l'équipement, chargée d'instruire les demandes de permis de construire de la compétence de l'Etat, doit désormais consulter le préfet de région, autorité compétente en matière d'environnement, en application de l'article R. 122-13 du code de l'environnement. L'avis émis par cette autorité dans le délai de deux mois doit être rendu public, transmis au demandeur et joint au dossier d'enquête publique dans les conditions prévues par les articles R. 122-13 et R. 122-14 du code de l'environnement. Cette enquête publique est assurée dans le cadre de l'instruction de la demande de permis de construire, dans les conditions de droit commun.
2. Possibilité d'utiliser la procédure de la modification simplifiée du plan local d'urbanisme
Les projets de centrales solaires peuvent être autorisés, comme tous les projets de constructions, dans la mesure où les règles d'urbanisme et les servitudes d'utilité publique qui leur sont applicables ne s'opposent pas à leur réalisation.
Dans le cas où une évolution du plan local d'urbanisme opposable est nécessaire pour permettre l'installation d'une centrale solaire au sol, la procédure de droit commun de modification ou de révision de ce plan peut être utilisée.
L'article 4 du décret vise seulement à compléter la liste des cas prévus à l'article R. 123-20-1 du code de l'urbanisme, institué par l'article 1er du décret n° 2009-722 du 18 juin 2009, où, lorsque cela s'avère nécessaire, la commune peut utiliser la procédure de la modification simplifiée du plan local d'urbanisme en vue de faciliter la réalisation d'un projet.
Cette possibilité ne peut être utilisée que pour les projets d'une puissance crête inférieure ou égale à 12 mégawatts situés dans les parties des zones naturelles des plans locaux d'urbanisme ou des plans d'occupation des sols qui, soit ne font pas l'objet d'une protection spécifique en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, soit ne présentent ni un intérêt écologique particulier, ni un intérêt pour l'exploitation forestière.
Dans le cas d'un projet d'une puissance supérieure à 12 mégawatts ou situé dans une autre zone que celles mentionnées ci-dessus, la procédure de modification simplifiée ne peut être utilisée.
Par ailleurs, ce nouveau cas de modification simplifiée ne peut être utilisé que pour supprimer des règles qui auraient pour seul objet ou pour seul effet d'interdire l'installation d'une centrale solaire au sol. Ce nouveau cas de modification simplifiée ne permet pas de supprimer d'autres règles du plan local d'urbanisme que celles qui interdisent la réalisation du projet de centrale solaire.
3. Simplification des procédures relevant de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à l'électricité
Modification du décret n° 2002-1434 du 4 décembre 2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité
L'article 7 du décret simplifie la procédure décrite à l'article 2 du décret n° 2002-1434 d'établissement du cahier des charges de l'appel d'offres pour les installations de production d'électricité.
La commission de régulation de l'énergie (CRE) propose désormais un projet de cahier des charges que le ministre est libre de modifier sans avoir à consulter de nouveau la CRE, ce qui permet de réduire les délais d'établissement du cahier des charges.
De même, les dispositions encadrant les délais d'instruction des dossiers par la CRE ne permettaient pas de tenir compte du caractère d'urgence du lancement de certains appels d'offres ni du caractère plus ou moins aisé de l'instruction. L'article 7 du décret permet de mieux encadrer ces délais en modifiant le II de l'article 12 du décret n° 2002-1434 de façon à ce que le ministre puisse fixer le délai d'instruction, délai qui devra être compris entre deux et six mois.
Modification du décret n° 2000-877 du 7 septembre 2000 relatif à l'autorisation d'exploiter les installations de production d'électricité
L'article 6 du décret n° 2000-877 prévoyait jusqu'à présent que les installations de production d'électricité de puissance crête inférieure à 4,5 mégawatts souhaitant bénéficier de l'obligation d'achat devaient faire l'objet d'une déclaration préalable au titre du droit électrique. De fait, la très grande majorité des installations photovoltaïques était donc soumise à déclaration préalable ; face à l'afflux de déclarations, une procédure de télédéclaration via le logiciel Ampère avait été mise en place en août 2008. Jugeant cette procédure peu satisfaisante et compte tenu de l'augmentation continue du nombre de projets d'installations photovoltaïques, le décret modifie les modalités de déclaration préalable au titre du droit électrique.
L'article 8 prévoit ainsi que soit réputée déclarée, au titre du droit électrique, toute installation photovoltaïque d'une puissance crête inférieure ou égale à 250 kilowatts, y compris donc les installations souhaitant bénéficier de l'obligation d'achat. Cette disposition concerne à la fois les installations photovoltaïques au sol et celles installées sur un édifice. Seules les installations de puissances crête comprises entre 250 kilowatts et 4,5 mégawatts sont donc désormais soumises à déclaration au titre du droit électrique, les installations de puissance supérieure à 4,5 mégawatts restant soumises à autorisation du ministre chargé de l'énergie.
Par ailleurs, le processus de déclaration existant prévoyait jusqu'à présent que, dans le cas d'une installation photovoltaïque soumise à déclaration et lors d'un changement d'exploitant, le nouvel exploitant devait déclarer à nouveau l'installation.
Afin d'assurer la cohérence entre le dispositif actuel et le nouveau dispositif, l'article 8 du décret prévoit que les installations de puissance crête inférieure à 250 kilowatts déclarées avant la parution du décret et qui font l'objet d'un changement d'exploitant soient automatiquement réputées déclarées pour le nouvel exploitant qui n'a donc pas à entreprendre de démarche au titre du droit électrique.
Cette disposition concerne à la fois les installations photovoltaïques au sol et celles installées sur un édifice.
Enfin, en ce qui concerne les installations soumises à autorisation au titre du droit électrique, c'està- dire les installations de puissance supérieure à 4,5 mégawatts, le I de l'article 8 du décret prévoit que la copie du récépissé de la demande de permis de construire ou de la déclaration préalable au titre de l'urbanisme, lorsqu'il est exigé, soit jointe à la demande d'autorisation d'exploiter, ce qui devrait permettre de ne délivrer l'autorisation d'exploiter que pour des projets dont la réalisation est réellement envisagée à courte échéance.
4. Entrée en vigueur des nouvelles dispositions
L'article 9 prévoit que les dispositions de ce décret entrent en vigueur le premier jour du mois suivant la date de sa publication au Journal officiel, soit le 1er décembre 2009. Ce délai relativement court permet en particulier d'éviter que des travaux puissent être engagés rapidement afin d'échapper aux nouvelles dispositions.
La première disposition transitoire prévoit que les articles 1er à 3 du décret relatifs au champ d'application de la déclaration préalable et du permis de construire ne sont pas applicables aux centrales solaires au sol lorsqu'elles " comportent des installations ou constructions ayant fait l'objet d'une décision de non-opposition à déclaration préalable ou d'un permis de construire avant l'entrée en vigueur du présent décret ".
Cette disposition permet de ne pas soumettre au permis de construire ou à déclaration préalable des projets de centrales solaires au sol lorsqu'ils comportent des installations ayant déjà été autorisées ; ainsi, par exemple, dans le cas où une décision de non-opposition a été prise pour la réalisation de locaux techniques, le projet de centrale ne sera pas soumis, selon son importance, à déclaration préalable ou au permis de construire.
En revanche, dans le cas où une demande de permis de construire a été déposée avant l'entrée en vigueur du décret sans qu'une décision n'ait encore été prise, les dispositions des articles 1er à 3 du décret sont applicables. Les projets concernés étant déjà soumis au permis de construire compte tenu des travaux envisagés, l'instruction des demandes éventuelles en cours ne devrait pas soulever de difficulté particulière sur ce point, dès lors que la demande présente l'ensemble du projet.
La deuxième disposition transitoire prévoit que les mêmes articles 1er à 3 du décret ne sont pas applicables aux ouvrages solaires au sol lorsqu'ils " sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme et que les travaux ont été entrepris ou achevés à la date de l'entrée en vigueur du présent décret ". Cette disposition vise notamment à assurer que dans le cas d'un projet d'installation entrepris à la date d'entrée en vigueur du décret et dispensé de formalité au titre du code de l'urbanisme, les dispositions de ces articles ne peuvent exiger de formalité nouvelle pour ce projet.
La troisième disposition transitoire prévoit que les articles 5 et 6 du décret, qui ont trait à l'obligation d'une étude d'impact et d'une enquête publique pour les projets de centrales solaires dont la puissance crête est supérieure à 250 kilowatts, ne sont pas applicables aux projets dont la demande de permis de construire a été déposée avant la date de publication du décret. L'étude d'impact était déjà exigée pour les ouvrages dont le coût total atteint 1,9 million d'euros en application de l'article R. 122-8 du code de l'environnement. Les projets dont la demande de permis de construire est déposée à compter de la date de publication du décret sont donc soumis à la procédure de l'étude d'impact lorsque leur puissance crête est supérieure à 250 kilowatts.
Ces nouvelles dispositions doivent vous permettre d'améliorer le contrôle du développement des installations solaires au sol et en particulier leur insertion dans l'environnement.
5. Tableau de synthèse des procédures objet du décret du 19 novembre 2009 et applicables aux ouvrages solaires installés au sol
5.1. Cas général (projets situés en-dehors des secteurs soumis à une protection particulière mentionnés au 5-2 ci-après)
5.2. Cas particuliers de projets situés dans les secteurs sauvegardés dont le périmètre a été délimité, dans un site classé, dans les réserves naturelles, dans les espaces ayant vocation à être classés dans le cœur d'un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l'article R. 331-4 du code de l'environnement et à l'intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l'article L. 331-2 de ce code
