Texte abrogé par la Circulaire du 9 août 2013.
La ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement
à
Mesdames et messieurs les préfets de département
La nécessité pour les demandeurs d’autorisation et pour les pouvoirs publics de s’assurer que les projets présentés au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement sont correctement étudiés en ce qui concerne la protection de la santé publique, si elle n’est pas nouvelle, doit incontestablement être renforcée. Vous trouverez ci-joint une note technique qui vise à préciser le cadre et les grands principes d’une telle démarche pour les installations classées.
Pour faciliter cette évolution et examiner concrètement comment cette démarche doit être conduite, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement a constitué quatre groupes de travail examinant à titre d’exemple des installations posant des problèmes assez caractéristiques : installations utilisant du chlorure de vinyle monomère, fonderies de plomb, grandes installations de combustion, fabrication de chlore par électrolyse à cathode au mercure.
Par ailleurs, l’INERIS élabore à l’heure actuelle un guide méthodologique visant à préciser la démarche et s’appuyant sur les travaux en cours mentionnés ci-dessus. J’ai également organisé une campagne de formation de l’ensemble de l’inspection des installations classées sur ce thème.
Enfin, mes services se sont réunis avec ceux de la direction générale de la santé le 2 mars 2000 pour un échange de points de vue sur cette question. Vous noterez, à la lecture du compte rendu de cette réunion ci-joint, la convergence des positions.
Tous ces travaux et l’analyse du retour d’expérience doivent permettre de résoudre les difficultés qui se poseront. Il vous est en tous cas demandé de prendre l’attache de la direction de la prévention des pollutions et des risques si des questions difficiles se posaient, par exemple dans le cas où un demandeur ne présenterait qu’une étude d’impact incomplète.
Pour la ministre,
Le directeur de la prévention des pollutions et des risques,
délégué aux risques majeurs
Philippe VESSERON
Note sur la réunion environnement/santé relative à l’évaluation de l’impact sanitaire des ICPE
(Jeudi 2 mars 2000)
Le but de cette réunion était d’identifier les difficultés concrètes qui ont pu être rencontrées dans l’examen de l’impact sanitaire des installations classées et de confronter les points de vue des ministères chargés de l’environnement et de la santé.
Les travaux en cours à caractère national sont les suivants.
L’article 19 de la loi sur l’air, modifiant la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, a renforcé la prise en compte de l’impact sur la santé publique des activités économiques. Une circulaire du 17 février 1998 du MATE/DNP relative " à l’application de l’article 19 de la loi sur l’air, complétant le contenu des études d’impact des projets d’aménagement " est venue préciser les obligations engendrées par cette modification législative. Pour ce qui concerne les ICPE, le contenu de l’étude d’impact est précisé par le décret du 21 septembre 1977 en dérogation au régime général des études d’impact. Les études d’impact pour les ICPE doivent permettre de protéger les intérêts visés à l’article 1 de la loi du 19 juillet 1976, article qui fait mention de la santé publique. De fait toutefois, pour les ICPE, la modification de l’article 19 de la loi sur l’air a conduit à mettre en lumière une exigence qui existait certes déjà, mais qui était insuffisamment prises en compte.
Un projet de note de la DPPR du 5 octobre 1999 visant à préciser le cadre juridique et les grands principes des études d’impact en général, et de l’évaluation du risque pour la santé en particulier, est distribuée en séance et commentée.
4 groupes de travail sectoriels relatifs au plomb, au chlorure de vinyle monomère, au mercure et aux grandes installations de combustion ont été mis en place par le MATE afin d’examiner la manière dont l’évaluation de l’impact sanitaire pourrait être mieux pris en compte.
L’INERIS, qui participe aux travaux des GT, a développé un canevas pour l’évaluation de l’impact sur la santé des ICPE. Ce canevas sert de base à une méthodologie qui sera achevée courant 1er semestre 2000 et sera diffusée largement.
L’INERIS, à la demande de la DPPR, organise une campagne d’initiation à destination de l’inspection des installations classées au cours de 18 journées au courant 1er semestre 2000.
L’IVS, à la demande de la DGS, a élaboré un "guide pour l’analyse du volet sanitaire des études d’impact", dont le champ n’est pas limité aux ICPE, et est principalement destiné aux services déconcentrés du ministère de la santé. Il est disponible sur l’internet. La volonté des rédacteurs était de faire un guide plutôt ambitieux, dont un des objets est de tirer les études d’impact " vers le haut " et qui devra évoluer en fonction de l’expérience qui sera acquise.
Un GEPP (Groupement d’étude des pratiques professionnelles) a été mis en place courant 1999 par l’ENSP. Il permet de confronter les points de vue des différents acteurs de terrain à ce sujet quant à l’applicabilité pratique des outils développés. Un premier rapport d’étape sera diffusé prochainement.
L’IVS souhaite mettre en place un observatoire sur la question, dont le contenu reste à définir.
Des débats qui ont lieu au cours de cette réunion, les points suivants doivent être retenus :
L’évaluation des risques pour la santé des activités économiques faite jusqu’à présent est globalement insuffisante. Il importe donc d’avoir un discours cohérent, notamment vis-à-vis du terrain, afin que ces problèmes soient correctement appréhendés à l’avenir.
Tout le monde convient qu’il existe aujourd’hui un état de l’art reconnu sur la problématique de l’évaluation des risques, certes mal connu, mais non contesté. Par contre, les idées sont moins claires lorsque l’on s’interroge sur l’application du principe de proportionnalité, la prise en compte des dispositifs de prévention, l’application pratique de la démarche d’évaluation des risques pour certaines installations industrielles. Le cas des petites installations est notamment évoqué en rappelant qu’elles constituent le gros des demandes d’autorisation au titre de la législation sur les installations classées.
Afin d’affiner pour l’avenir les exigences attendues selon les domaines d’activité, il est souhaitable qu’un bon retour d’expérience se mette en place. Les groupes de travail mis en place par le MATE constituent une première bonne réponse, ainsi que le GEPP. Les démarches engagées doivent être poursuivies et multipliées. Les organisations professionnelles peuvent être à ce titre un bon vecteur d’information. Ce retour d’expérience permettra de faire évoluer les guides élaborés.
Les services déconcentrés constatent, qu’en général, la description des populations exposées aux émissions d’une installation est insuffisante dans l’étude d’impact. C’est probablement un des points permettant de mieux apprécier l’impact d’une installation qui devra être amélioré à l’avenir, et qui facilitera la lecture d’une telle étude.
L’ensemble des participants ont noté l’opposition de la DPPR quant au fait qu’un volet sanitaire individualisé au sein de l’étude d’impact soit rendu obligatoire. Les DRIRE ont rappelé à ce titre que souvent, globalement, l’étude d’impact est insuffisante, se limite à une description de l’état initial et du process. Lorsque c’est le cas, bien entendu, l’inspection des installations classées exige du pétitionnaire une modification de son dossier. Le renforcement de la prise en compte de l’impact sur la santé est alors un bon moyen pour globalement améliorer la qualité des études, ce qui peut difficilement être obtenu en séparant cette question du reste. Par contre, tous se rejoignent sur le fait que les données relatives aux populations exposées doivent être facilement accessibles dans l’étude d’impact, et que dès lors qu’une population risque d’être exposée par de multiples voies, il est indispensable de faire la synthèse des expositions et donc des risques.
La qualité variable des études d’impact est également liée aux compétences diverses des bureaux d’étude sur lesquels s’appuient les industriels pour réaliser leurs études. Les bureaux d’étude pèchent souvent par leur manque de connaissance en évaluation des risques. Il convient donc de renforcer l’offre de formation dans le domaine, à la fois pour les formations initiales universitaires, mais également pour les formations continues.
Il est rappelé en séance que l’étude d’impact est réalisée par le pétitionnaire et sous sa responsabilité, qu’il ne revient donc pas à l’administration de réaliser l’étude d’impact en lieu et place du pétitionnaire, ni de rassembler les données manquantes. Le service instructeur est l’inspection des installations classées, qui est l’interlocuteur privilégié du préfet et des industriels sur les questions qui relèvent de la loi du 19 juillet 1976. L’inspection des installations classées est donc bien entendu également légitime pour examiner les aspects sanitaires de l’étude d’impact. La DDASS émet un avis lors de l’enquête administrative sur le dossier présenté, et ceci globalement sur l’ensemble de l’étude.
Afin de mieux appréhender ces questions, il convient de multiplier les contacts et les échanges d’information, à la fois au niveau national, mais également au niveau local. Le principe d’une journée nationale commune, ouverte largement, est évoqué. Elle pourrait avoir lieu début 2001.
Direction générale de la santé
Le directeur de cabinet du directeur général
William DAB
Direction de la prévention des pollutions et des risques
Le chef du service de l’environnement industriel
Marie-Claude DUPUIS
Note relative aux demandes d’autorisation présentées au titre de la législation sur les installations classées : Etude de l’impact sur la santé publique
1. La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, modifiée par l’article 19 de la loi du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, prévoit à son article 2, que le contenu de l’étude d’impact " comprend au minimum une analyse de l’état initial du site et de son environnement, l’étude des modifications que le projet y engendrerait, l’étude de ses effets sur la santé et les mesures envisagées pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables pour l’environnement et la santé ".
Cette disposition souligne l’importance que le législateur entend voir apporter à l’étude des effets sur la santé, notamment dans la démarche d’anticipation que constitue l’étude d’impact.
Bien entendu, cette vigilance renforcée doit également et tout particulièrement s’appliquer aux demandes d’autorisation présentées au titre de la législation sur les installations classées, dès lors que c’est justement parce que les activités correspondantes sont susceptibles d’avoir un impact sur la santé que beaucoup de types d’installations sont inscrites à la nomenclature prévue à l’article 2 de la loi du 19 juillet 1976.
Cette situation n’est certes pas nouvelle. Si la loi du 30 décembre 1996 a introduit une innovation dans le cas de nombreuses législations au titre desquelles une étude d’impact est exigée, elle n’a en rien modifié le droit dans le cas des installations classées : en effet, la loi du 19 juillet 1976 a depuis l’origine visé à protéger notamment " la santé et la salubrité publiques " (article 1er) et tant la loi que le décret du 21 septembre 1977 prévoient que le dossier de demande d’autorisation, l’étude d’impact et l’enquête publique doivent porter sur l’ensemble des intérêts protégés par cette législation. Cela va d’ailleurs de soi.
2. Il est clair qu’une étude d’impact présentée à l’appui d’un projet qui aurait potentiellement des effets sur la santé publique ne serait pas juridiquement régulière si elle négligeait de présenter ces effets et de justifier les dispositions envisagées pour les prévenir ou les limiter.
Le contrôle du juge administratif sur les études d’impact n’est pas formaliste : il s’attache à la présence de l’ensemble des descriptions, évaluations et justifications nécessaires et non pas à leur ordre. En particulier, rien n’impose la présentation d’un " volet sanitaire " et il sera au contraire le plus souvent souhaitable que l’étude détaille les effets sur la santé et les mesures de prévention pour chacune des voies d’impact concernées (air, eau, déchets) sans procéder à un regroupement artificiel qui réduirait la lisibilité du document.
De la même façon, le juge administratif applique un principe de proportionnalité et vérifie si le contenu de l’étude d’impact est en relation avec l’importance des travaux projetés et leurs incidences prévisibles sur l’environnement. Le juge apprécie, au regard de ce critère, compte tenu des caractéristiques du milieu environnant et des incidences particulières du projet, si les éventuelles insuffisances ou omissions relevées par les requérants revêtent un caractère substantiel de nature à entraîner l’irrégularité de la procédure (cf. CE 11 décembre 1996, association de défense de l’environnement orangeois, du patrimoine naturel, historique et du cadre de vie – CE 9 juillet 1992, ministre de l’industrie et autres contre comité départemental de défense contre les couloirs de ligne à très haute tension et autres).
De manière générale, les inexactitudes, omissions ou insuffisances de l’étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure que dans l’hypothèse où elles ont pu avoir pour effet d’empêcher la population de faire connaître utilement son point de vue sur le projet, ou d’exercer une influence sur l’autorité administrative en la conduisant à sous-estimer l’importance des conséquences du projet sur l’environnement et la commodité du voisinage (CAA Nancy 4 novembre 1993, SA. Union française des pétroles).
3. L’étude d’impact est un document établi par le demandeur de l’autorisation et sous sa responsabilité
Il présente le résultat d’une démarche nécessairement itérative : recensement des rejets potentiels, étude des mesures de prévention, affinement des études et évaluations selon l’importance des conséquences.
Cette démarche apportera ses bénéfices les plus importants si elle conduit le demandeur de l’autorisation à renforcer les mesures de prévention et à mieux préciser les données chaque fois que ses études lui auront fait apparaître que le projet est sur tel ou tel point susceptible d’entraîner des impacts importants. Ce doit tout particulièrement être le cas pour les questions concernant la santé pour lesquelles il importe que la justification des mesures de prévention soit particulièrement étayée. Une étude d’impact qui se consacrerait essentiellement à la description de l’état initial de l’environnement et apporterait peu de justification des dispositions de prévention envisagées serait à l’évidence peu pertinente.
Si l’étude d’impact fait partie des démarches menées par le demandeur pour concevoir son projet, elle vise également à permettre au public, aux collectivités et à l’administration de former leur jugement sur le projet et les conséquences qu’il pourrait entraîner.
L’inspection des installations classées doit au terme de l’instruction du projet présenter un rapport soumis au conseil départemental d’hygiène et un projet de décision préfectorale ; si la décision est positive, elle doit nécessairement fixer les prescriptions d’aménagement et d’exploitation que les pouvoirs publics jugent nécessaires et suffisantes pour assurer la maîtrise des impacts.
Deux points de vue doivent être examinés à cette étape :
-
le projet correspond-il aux performances permises par les meilleures technologies disponibles dans des conditions économiquement admissibles ?
-
les impacts résiduels sont-ils suffisamment réduits pour être acceptables ?
Un projet pour lequel une de ces deux questions aurait une réponse négative ne doit pas être autorisé en l’état. L’expérience montre au demeurant que, pour une installation nouvelle, la première approche est quasi toujours la plus contraignante : la vérification du caractère acceptable au regard des critères sanitaires est dans ces cas d’autant plus facile que des marges importantes existent. Dans le cas contraire, il importe de procéder avec un soin approfondi, d’une part, à la quantification des rejets potentiels, d’autre part, à l’évaluation des performances des dispositions de prévention ou de traitement, enfin, au calcul des modes de transfert vers l’homme (dispersion atmosphérique, calcul des concentrations induites, des retombées sur les végétaux…).
4. L’article 17 du décret du 21 septembre 1977 précise que l’arrêté d’autorisation fixe les moyens d’analyses et de mesure nécessaires au contrôle de l’installation et à la surveillance de ses effets sur l’environnement.
Cette surveillance porte au premier chef sur les paramètres de fonctionnement de l’installation.
