(BOMELT n° 1480-92/28 du 20 octobre 1992)
Texte abrogé par la Circulaire DPPR/SEI2/FA-07-0066 du 4 mai 2007 ( non publiée)
Destinataires : Mesdames et Messieurs les préfets ; Monsieur le préfet de police.
La maîtrise de l'urbanisation autour des installations dangereuses constitue une composante essentielle de la prévention du risque industriel. Sa nécessité a été réaffirmée à la suite de nombreux accidents survenus au cours des années quatre-vingt.
L'annexe I de la présente circulaire en rappelle les modalités de mise en oeuvre.
L'annexe II, pour sa part, propose une définition des différentes zones de danger et de maîtrise de l'urbanisation.
Quatre ans après la promulgation de la loi du 22 juillet 1987, un premier bilan de la maîtrise de l'urbanisation a pu être établi au cours de l'été 1991.
Les installations industrielles concernées sont celles visées par le décret du 14 novembre 1989 et celles faisant l'objet d'une attention prioritaire de l'Etat compte tenu des risques présentés.
Sur un total de 526 installations industrielles recensées dont 283 relèvent de l'article 5 de la directive 82/501/CEE modifiée dite Seveso, 285 ont donné lieu de la part du préfet à une information des maires concernés, sur les dangers présentés par les installations. Les opérations menées en ce domaine ont été à l'origine de la modification de 74 plans d'occupation des sols. La procédure de projet d'intérêt général a été appliquée sur 31 sites, et est en cours sur une trentaine d'autres. Pour 7 communes, non pourvues de POS, des périmètres d'isolement ont été établis au titre de l'article L. 421-8 du Code de l'urbanisme. En matière de servitudes d'utilité publique, un seul cas est connu, toutefois en raison de l'inconstructibilité préexistante des terrains concernés par le périmètre dangereux, aucune indemnisation n'a été demandée à l'industriel. En outre, le nombre de cas ayant fait l'objet d'un recours contentieux reste très limité.
Ce bilan est globalement positif. A quelques exceptions près, les discussions entre l'Etat et les collectivités sur la maîtrise de l'urbanisation autour des sites relevant de la directive Seveso ont formellement débuté et de nombreux POS sont d'ores et déjà modifiés.
Cependant, pour de trop nombreux sites, les maires concernés n'ont toujours pas reçu de l'Etat une information explicite sur les risques à prendre en compte dans leurs documents d'urbanisme. Cette situation, non seulement ne permet pas aux maires d'exercer leur responsabilité, mais, de plus, serait de nature à engager la responsabilité de l'Etat en cas d'accident ayant des conséquences graves à l'extérieur des sites industriels.
Aussi, je vous demande, en tout premier lieu, d'informer l'ensemble des maires concernés, avant la fin 1992, et par écrit, de la nature des dangers, de l'étendue des périmètres d'isolement proposés, ainsi que des mesures minimales relatives à l'occupation des sols, qu'il conviendrait d'intégrer dans les documents d'urbanisme. Bien entendu, vous veillerez à ce que les documents d'urbanisme soient effectivement modifiés dans des délais raisonnables et de façon satisfaisante.
La Direction de la prévention des pollutions et des risques (Service de l'environnement industriel) reste à votre disposition pour vous apporter les éléments complémentaires que vous estimeriez nécessaires.
Vous voudrez bien me tenir informé pour la fin 1992, des actions que vous aurez menées en ce sens, et des difficultés qu'éventuellement vous rencontreriez.
Annexe I : Rappel du processus de maîtrise de l'urbanisation autour des sites industriels à risques
La possibilité d'imposer un éloignement d'une installation industrielle par rapport aux habitations, immeubles, voies de communication, figure à l'article 3 de la loi 76-663 du 19 juillet 1976, relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. Les moyens juridiques de préserver dans le temps ces conditions d'éloignement ont été récemment étoffés par les dispositions de la loi 87-565 du 22 juillet 1987, relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs.
Cette loi modifie plusieurs articles du Code de l'urbanisme. Elle a introduit la nécessité d'intégrer dans les documents d'urbanisme (plans d'occupation des sols, schémas directeurs, ...) l'existence de risques technologiques majeurs.
Elle a également introduit dans loi du 19 juillet 1976 précitée, les articles nouveaux 7-1 à 7-4. Ils permettent d'instaurer des servitudes d'utilité publique indemnisables par l'exploitant, autour des installations industrielles nouvelles les plus dangereuses, lorsqu'elles sont installées sur des sites nouveaux. Les décrets 89-837 et 89-838 du 14 novembre 1989 fixent la procédure correspondante et définissent les installations concernées.
Pour les installations existantes, la première démarche consiste à examiner les possibilités de réduction du risque à la source, et à imposer des dispositifs de sécurité, en ce sens, chaque fois que la technologie le permet, à un coût économiquement acceptable (Circulaire des 28 décembre 1983 et 30 avril 1990).
La démarche suivante consiste à porter, par écrit, à la connaissance des maires concernés, la nature des risques résiduels, l'étendue des zones dangereuses correspondantes, ainsi que les interdictions et restrictions d'aménagement de l'espace qui nécessiteraient d'être transcrites dans les documents d'urbanisme, à partir des données fournies par l'inspection des installations classées et la DDE. Les distances d'isolement proposées auront été évaluées à partir des scénarios figurant dans les études de dangers produites par les industriels.
Ces propositions doivent, dans la mesure du possible, faire l'objet d'une concertation visant à assurer la sécurité du public, tout en préservant au mieux le développement des communes concernées, et le fonctionnement des installations industrielles.
A l'issue de cette étape, il appartient aux maires de transposer ces mesures dans leur plan d'occupation des sols. Le cas échéant, il est nécessaire de mettre en oeuvre la procédure du projet d'intérêt général (PIG), en particulier en cas de réticence ou de refus.
Lorsqu'une commune ne possède pas de plan d'occupation des sols, l'article L. 421-8 du Code de l'urbanisme permet au préfet de prendre directement un arrêté définissant un périmètre de protection autour de l'installation dangereuse.
Toutes les dispositions qui précèdent ne concernent pas seulement les installations visées par la directive 82/501/CEE, dite Seveso, dont la priorité de traitement est évidente, mais aussi les installations industrielles pour lesquelles les périmètres dangereux débordent les limites de l'entreprise.
Par ailleurs, qu'il existe ou non un POS, l'article R. 111-2 du Code de l'urbanisme peut être utilisé pour refuser le permis de construire d'un bâtiment qui se situerait à l'intérieur des zones à risques.
En cas de non-emploi de cet article par le maire de la commune concernée, il appartient au représentant de l'Etat d'exercer à cet endroit un contrôle de légalité.
Le guide Maîtrise de l'urbanisation autour des sites industriels à haut risque, réalisé en octobre 1990, par le ministère de l'Environnement, constitue un outil de travail et d'information utile dans le cadre de cette action.
Dans certains cas particuliers, s'agissant par exemple de dépôts de gaz combustibles liquéfiés, ou de liquides inflammables, en cas de situation de blocage, le déplacement du dépôt peut être envisagé (Circulaire du 7 mai 1991). Le financement de l'opération peut alors être recherché non seulement chez l'industriel, mais également auprès des collectivités locales, bénéficiaires potentiels de la disparition du risque.
Annexe II : Zones de danger et zones de protection
Les scénarios d'accident contenus dans l'étude des dangers remise à l'Administration par l'industriel, permettent en général de déterminer autour de chaque activité ou stockage dangereux, deux zones de danger :
- la zone Z1 est la zone dans laquelle un accident aurait des conséquences mortelles pour au moins 1% des personnes présentes;
- la zone Z2 est la zone d'apparition d'effets irréversibles pour la santé, ou de blessures sérieuses.
Ces zones ont, sauf cas particulier, des contours réguliers. Elles sont généralement limitées par des cercles concentriques contrés sur les activités ou stockages dangereux.
Ces zones doivent faire l'objet d'un porté à connaissance de l'Etat vers les maires.
Dans le cas des installations existantes, la concertation qui suit est amenée à examiner, outre la sécurité des populations, les impératifs de développement des communes, et ceux liés au fonctionnement de l'installation industrielle.
Cette concertation peut alors conduire à de nouvelles zones: zone de protection rapprochée (ZPR) et zone de protection éloignée (ZPE) destinées à être inscrites, dans les documents d'urbanisme, en terme d'interdiction ou de restriction à la construction.
L'expérience montre que dans de nombreux cas les orientations suivantes ont été retenues:
- les établissements recevant du public, les lieux de grande concentration humaine, sont interdits dans les deux zones;
- en ZPE on pourra autoriser quelques constructions sans densification de l'occupation;
- en ZPR, seules des installations industrielles, avec peu d'employés, possédant une culture de sécurité proche de l'installation qui crée le risque, et non susceptibles d'aggraver celui-ci, pourront être autorisées.
Ces dernières zones issues de la concertation déjà citée et de l'enveloppe des zones Z1 et Z2 relatives à chaque activité ou stockage dangereux de l'installation industrielle, peuvent avoir des contours plus irréguliers que ceux des zones de danger initiales.
