Circulaire du 14/05/07 relative à la transaction pénale dans le domaine de l’eau et de la pêche en eau douce

(BO du MEDAD n° 2007-15 du 15 août 2007)

Texte abrogé par l'Instruction du Gouvernement du 20 octobre 2014 relative à la mise en oeuvre, dans les domaines de la police de l’eau, de la nature et des sites, de l’ordonnance 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement

Références : Code de l’environnement, et notamment ses articles L. 216-14, L. 437-14, R. 216-15, R. 216-16, R. 216-17 et R. 437-6.

Documents abrogés :
Circulaire PN-SPH n° 88-1903 du 23 août 1988 relative à la police de la pêche en eau douce ;
Circulaire DE-/SD EAP/BPPOP : 04 n° 5 du 1er mars 2004 relative aux transactions pour les infractions dans le domaine de la pêche en eau douce.

La ministre de l’écologie et du développement durable à Mesdames et Messieurs les préfets de région et de département.

La transaction est une procédure traditionnelle de traitement des litiges. Il s’agit d’une procédure permettant d’éteindre l’action publique. Elle évite les poursuites pénales tout en apportant une réponse adaptée aux comportements fautifs. Les avantages communément reconnus à cette procédure sont multiples. Il s’agit d’une procédure plus rapide et moins onéreuse que le procès pénal qui permet de désengorger les juridictions répressives tout en mettant un terme aux situations infractionnelles et en autorisant la réparation des dommages causés à l’environnement.

La transaction est par ailleurs une procédure efficace en raison de l’économie de temps et de moyens qu’elle permet. Constituant l’un des outils de la politique pénale conduite dans son ressort par le procureur de la République, elle se distingue clairement des autres procédures alternatives aux poursuites par l’autorité à l’initiative de laquelle ces procédures peuvent être engagées. La transaction pénale est en effet proposée et mise en œuvre par l’autorité administrative, alors que les autres procédures alternatives aux poursuites relèvent exclusivement de la décision de l’autorité judiciaire et, en particulier, du procureur de la République. Contrairement à la composition pénale, ce mode de traitement alternatif aux poursuites ne nécessite pas l’intervention d’un magistrat du siège. Il nécessite en revanche pour être mis en œuvre l’accord du Procureur de la République.

Le décret n° 2007-598 du 26 avril 2007 réforme la procédure transactionnelle qui doit être conduite dans les conditions fixées par les articles L. 216-14, L. 437-14, R. 216-15, R. 216-16, R. 216-17 et R. 437-6 du code de l’environnement. Il étend notamment au domaine de l’eau la possibilité de mise en œuvre des transactions. La présente circulaire a pour objet d’en préciser les conditions de mise en œuvre. Un guide de procédure sera prochainement adressé aux services ayant en charge le traitement de ce type de contentieux.

Les articles R. 216-15 et R. 437-6 du code de l’environnement précisent que l’autorité administrative compétente pour proposer une transaction pénale est :
- le préfet de département pour les contraventions ;
- le préfet de région pour les délits.

La proposition de transaction qui est faite au contrevenant comporte le paiement d’une amende transactionnelle et, lorsqu’elles sont nécessaires, des mesures visant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement ou à réparer le dommage.

L’exécution de la transaction par le contrevenant a pour effet d’éteindre l’action publique.

Le procureur de la République conduit la politique d’action publique dans son ressort. A ce titre, il lui appartient d’apprécier s’il entend donner son accord ou s’opposer aux propositions de transaction pénale qui lui sont soumises.

Il est donc essentiel que vous vous rapprochiez des procureurs de la République de votre département pour préciser de manière concertée, dans le respect des prérogatives respectives, les modalités de mise en œuvre de ce dispositif. Des protocoles pourraient utilement être établis à cette fin avec les procureurs de la République. La procédure sera en effet accélérée lorsque aura été défini à l’avance le type de faits susceptible en principe de donner lieu à transaction pénale.

L’un des principaux intérêts de la transaction pénale étant de pouvoir traiter rapidement les infractions mineures, elle n’a pas vocation à être proposée lorsque les faits ont été perpétrés de façon délibérée ou lorsqu’ils ont causé des dommages importants à l’environnement. Ainsi, il ne convient pas de proposer de transaction pénale lorsque :
- l’infraction est d’une particulière gravité ;
- le contrevenant aura exploité une installation ou un ouvrage ou réalisé des travaux en violation d’une opposition à une opération soumise à déclaration, d’une mesure de mise hors service, de retrait ou de suspension d’une autorisation ou de suppression d’une installation ou d’une mesure d’interdiction ;
- le contrevenant a fait obstacle au contrôle, a proféré des menaces à l’encontre des agents chargés de la recherche ou de la constatation de l’infraction ;
- le contrevenant a déjà été verbalisé ou condamné pour des faits similaires ;
- les dommages causés aux victimes ou le nombre de victimes sont importants.

La mise en œuvre de la transaction pénale nécessite des compétences techniques pour pouvoir apprécier l’impact de l’infraction sur les milieux aquatiques et définir les mesures de réparation adéquates.

Pour les contraventions, nous invitons les préfets de départements à confier aux chefs du service de la police de l’eau ou de la pêche la responsabilité de conduire cette procédure.

Pour les délits, nous invitons les préfets de régions à confier aux DIREN la responsabilité de conduire cette procédure, à partir de propositions faites par le préfet de département.

Nous vous engageons donc à prendre les délégations de signatures utiles.

Vous voudrez bien nous faire connaître toute difficulté que vous pourriez rencontrer dans l’application de la présente circulaire.

Fait à Paris, le 14 mai 2007.

Pour la ministre de l’écologie et du développement durable, et par délégation :
Le directeur de l’eau,
P. BERTEAUD

Annexe I

I. La transaction pénale en matière de police de l’eau et de la pêche

1. Champ d’application

La transaction n’est pas applicable :
– lorsque l’action publique a été mise en mouvement ;
– lorsque l’agent de constatation a d’ores et déjà transmis au contrevenant l’avis de contravention relatif à la procédure d’amende forfaitaire (1) (réservée aux contraventions des quatre premières classes).

En dehors des cas mentionnés précédemment, la transaction pénale peut être proposée pour tous les délits et contraventions relatifs à l’eau et à la pêche en eau douce, figurant aux chapitres I à VII du titre Ier du livre II et du titre III du livre IV du code l’environnement.

(1) Seuls les agents qui disposeront des carnets à souche tels que définis réglementairement pourront, en lieu et place d’un procès-verbal, dresser une amende forfaitaire au contrevenant. Cette faculté sera ouverte dans un premier temps aux seuls agents de l’ONEMA.

2. Procédure transactionnelle

La procédure de transaction est organisée par les articles L. 216-14, L. 437-14, R. 216-15, R. 216-16, R. 216-17 et R. 437-6 du code de l'environnement.

Le règlement transactionnel suppose l’accord et la participation de l’auteur des faits, dans le cadre d’une procédure organisée contradictoirement et conduite dans le respect des libertés individuelles.

Les services sont instamment invités à s’assurer du respect des délais, notamment ceux relatifs à la transmission des propositions de transactions au contrevenant (4 mois pour les contraventions et 1 an pour les délits) et ceux relatifs à la prescription des faits (1 an pour les contraventions et 3 ans pour les délits).

L’accord du procureur sur la proposition de transaction qui lui a été faite interrompt la prescription de l’action publique.

Le contrevenant peut à tout moment décider de renoncer au bénéfice de la transaction.

L’action publique est éteinte lorsque la transaction a été totalement exécutée dans les délais impartis. Le mis en cause ne peut alors plus être poursuivi devant les juridictions pénales pour les faits qui ont fait l’objet de la transaction.

a) Règles de procédure applicables aux contraventions

Les délits et les contraventions relatifs à l’eau et à la pêche en eau douce sont constatés par procès-verbal.

L’original de la procédure est transmis au procureur de la République, une copie en est transmise à l’autorité administrative (service unique de police de l’eau).

Ces procès-verbaux peuvent émaner des services de police et de gendarmerie, des services techniques de l’Etat (police de l’eau), de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ou avoir été dressés par d’autres catégories d’agents habilités (agents de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, gardes champêtres, gardes particuliers...).

Les protocoles établis avec les procureurs de la République, lorsqu’ils existent, peuvent utilement définir à l’avance le type de faits susceptible en principe de donner lieu à transaction pénale et préciser de manière concertée, dans le respect des prérogatives respectives, les modalités de mise en œuvre de ce dispositif.

Pour le bon déroulement de la transaction, vous veillerez, sous réserve des protocoles précités, à respecter la procédure suivante :

Etape 1 : lorsque le préfet reçoit un procès-verbal, il détermine l’opportunité de proposer une transaction ainsi que ses modalités d’exécution.

Lorsqu’elles sont nécessaires pour prévenir la détérioration et assurer la protection et l’amélioration de l’état des eaux et des milieux aquatiques, la proposition de transaction fixe les mesures visant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement ou à réparer le dommage. Elle détermine les délais impartis pour leur exécution.

Etape 2 : la proposition de transaction est notifiée au contrevenant en double exemplaire dans un délai maximal, décompté à partir de la date de la clôture du procès-verbal, de quatre mois en matière contraventionnelle et d’un an en matière délictuelle.

Il convient d’attirer l’attention des services instructeurs sur le délai qui s’attache à cette proposition de transaction au contrevenant, ainsi que sur le fait que cette proposition de transaction est désormais adressée d’abord à l’auteur de l’infraction ce qui permet au procureur de disposer d’un dossier complet intégrant l’accord de l’auteur des faits.

Etape 3 : le contrevenant dispose d’un mois pour accepter ou refuser la transaction. S’il n’a pas donné son accord dans ce délai, la proposition de transaction est réputée rejetée.

Etape 4 : la proposition de transaction accompagnée de l’accord du contrevenant, ou le désaccord de ce dernier, est transmise au parquet qui approuve ou non la transaction.

Etape 5 : s’il approuve la transaction, le procureur de la République donne son accord. Les services instructeurs notifient cet accord au contrevenant en double exemplaire ainsi qu’au trésorier-payeur général du lieu de résidence.

Etape 6 : il appartient dès lors au contrevenant de régler le montant de l’amende transactionnelle auprès de la trésorerie générale et d’exécuter les obligations techniques qui lui auront été prescrites.

Etape 7.1 : la bonne mise en œuvre des termes de la transaction fait l’objet d’une vérification par le biais, d’une part, de la délivrance d’un avis de paiement par le TPG au service unique de police de l’eau et, d’autre part, par un contrôle de conformité de la réalisation des obligations techniques, effectué par le SPE qui peut faire appel, le cas échéant, aux agents de la brigade de l’ONEMA.

Etape 7.2 : le service unique de police de l’eau (SPE), qui centralise les informations concernant l’exécution de la transaction, informe le parquet des conditions d’exécution de celle-ci.

Etape 7.3 : l’exécution complète de la transaction entraîne l’extinction de l’action publique.

Tant que les conditions, financières ou techniques, ne sont pas totalement exécutées, le parquet peut décider de mettre en mouvement l’action publique ou choisir une autre alternative aux poursuites.

b) Règles particulières de procédure applicables aux délits

Lorsque l’infraction constitue un délit, la procédure décrite précédemment reste applicable, à l’exception de l’étape n° 1. Comme en dispose l’article R. 216-15 du code de l’environnement, la proposition de transaction émane du préfet de région (DIREN).

Lorsqu’il s’agit de conduire une transaction pour des faits constituant un délit, la première étape de la procédure est la suivante, sous réserve des protocoles établis avec les procureurs de la République :

Etape 1 : le préfet du département (service unique de police de l’eau – SPE) adresse au préfet de région (DIREN) une copie du procès-verbal accompagnée d’un rapport mentionnant :
- l’identité du contrevenant. Lorsqu’il s’agit d’une personne morale, l’identité de celle-ci, ainsi que les coordonnées de la personne physique représentant légal de la personne morale ;
- la nature de l’infraction ;
- les circonstances de l’infraction, notamment les éventuelles mesures de réparation mises en œuvre spontanément par le contrevenant ;
- l’impact des faits sur la santé, la sécurité publique ou l’environnement ;
- le montant de la transaction souhaitée en le motivant, s’il y a lieu, par la gravité et les circonstances particulières de l’infraction ;
- les mesures nécessaires pour faire cesser l’infraction, éviter son renouvellement ou réparer le dommage et le délai nécessaire à leur réalisation ;
- des informations sur le caractère réitéré ou non des faits reprochés.

Le préfet de région (DIREN) détermine les conditions de la transaction ainsi que ses modalités d’exécution.

Lorsque celles-ci sont nécessaires pour prévenir la détérioration et assurer la protection et l’amélioration de l’état des eaux et des milieux aquatiques, la proposition de transaction fixe les mesures visant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement ou à réparer le dommage, ainsi que les délais impartis pour leur exécution.

La proposition de transaction est adressée au préfet (SPE) qui la notifie au contrevenant et met en œuvre les étapes 2 à 9 de la procédure déclinée au § a).

3. Le montant de l’amende transactionnelle

Pour les personnes physiques, le montant de l’amende transactionnelle ne peut excéder 20 % du montant de l’amende encourue en application du L. 216-14 du code de l’environnement.

Pour les personnes morales, ce montant ne peut excéder 20 % du montant de l’amende encourue par les personnes morales, lequel est égal au quintuple du montant de l’amende prévue pour les personnes physiques par la disposition qui réprime l’infraction, en application de l’article 131-38 du code pénal.

Dans un objectif d’égalité de traitement sur le territoire national, un barème indicatif pour fixer les montants d’amendes transactionnelles proposées est fourni en annexe, à adapter selon les circonstances de l’infraction, la personnalité de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges.

4. Obligations visant à réparer le dommage

Lorsque cela est nécessaire pour prévenir la détérioration et assurer la protection et l’amélioration de l’état des eaux et des milieux aquatiques, la proposition de transaction doit impérativement fixer les mesures visant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement ou à réparer le dommage. Elle détermine les délais impartis pour leur exécution.

Il s’agit de réparation des dommages subis par les milieux aquatiques et non pas des dommages subis par des victimes ou des tiers (cf. § 6).

Il peut s’agir de mesures destinées à satisfaire à des dispositions réglementaires (dépôt d’un dossier dans un délai déterminé, respect des prescriptions dans un délai déterminé...), de mesures visant à éviter le renouvellement des faits (mise aux normes d’une station d’épuration...), de remise en état du site (retrait d’un usage ou d’un remblai illégal...) ou de réparation (renaturation des berges, diversification du fond du lit...).

Lorsqu’il s’agit de mesures de réparation ou de remise en état des lieux, cette remise en état doit être exécutée sous la responsabilité de l’intéressé. Pour cela, les services sont invités à intervenir en deux temps. Dans un premier temps, ils invitent le contrevenant à leur fournir un projet de remise en état du site. Dans un second temps, après validation du projet par le service chargé de la police de l’eau, ils veillent à la réalisation des travaux aux frais et sous la responsabilité de l’intéressé. Lorsque ces travaux de remise en état sont eux-mêmes soumis à autorisation ou déclaration, il convient de respecter les procédures appropriées.

5. La réparation du préjudice subi par les tiers

Le souci de la réparation des dommages subis par d’éventuelles victimes ne doit pas pour autant retarder la mise en œuvre de la procédure transactionnelle. L’indemnisation des victimes n’est en effet ni le préalable ni la condition nécessaire à l’engagement de cette procédure. Il appartient aux parties lésées de demander réparation de leur préjudice aux auteurs d’infractions en leur présentant les éléments de nature à apprécier l’étendue de leur dommage ou à formuler une demande de réparation devant les juridictions civiles. La procédure de la transaction pénale ne concerne que l’action publique. Toutefois, s’agissant de l’action civile, vous veillerez à informer les personnes mises en cause et les éventuelles victimes des différentes procédures qui peuvent être engagées en réparation des dommages subis.

Nous vous rappelons par ailleurs que vous êtes invités à ne pas proposer de transaction lorsque les dommages causés aux victimes ou le nombre de victimes sont importants.

6. Recouvrement des frais d’analyse

La réalisation de prélèvements permet de réunir les preuves nécessaires pour caractériser l’élément matériel de certaines infractions, notamment le délit de pollution.

Les frais d’analyses correspondants doivent être considérés comme un élément du coût global de la mission de police judiciaire et ne peuvent être réclamés au contrevenant dans le cadre de la procédure transactionnelle.

7. Animation et suivi des pratiques

La ministre de l’écologie et du développement durable a fait des contrôles en matière de polices de l’eau et de la pêche et des suites qui leur sont réservées une de ses priorités. Dans ce contexte, il appartient aux services de mettre en place un suivi particulier des procès-verbaux dressés dans le domaine de l’eau, de la pêche et des milieux aquatiques. Une attention toute particulière doit être portée sur le respect des mesures visant à réparer le dommage, à éviter le renouvellement des faits ou à remettre les lieux en état.

Compte tenu de la longueur et de la relative complexité de la procédure, la tenue d’un tableau de bord est nécessaire. Les logiciels CASCADE et OPALE permettront prochainement ce suivi.

Conformément aux orientations données aux magistrats du ministère public par la circulaire du garde des sceaux en date du 23 mai 2005, des réunions périodiques associant les parquets territorialement compétents et des services de police permettront d’examiner les conditions et les difficultés de mise en œuvre de la transaction pénale.

Le SPE fournira annuellement à la DIREN un récapitulatif des procédures dressées dans le département (tous services confondus) ainsi que les suites qui leur auront été données (classement sans suite, composition pénale, transaction, autre mesure d’alternative aux poursuites, poursuites). Pour ce qui est des transactions, ces données récapitulatives mentionneront le montant de l’amende transactionnelle, les mesures de réparation demandées et les conditions de leur exécution.

Les DIREN veilleront à harmoniser les pratiques concernant les propositions de transactions et leur mise en œuvre entre les départements de leur ressort.

II. Les poursuites pénales

Lorsque le procureur de la République décide de proposer une composition pénale ou d’engager des poursuites vous lui apporterez les éléments techniques et juridiques nécessaires à la mise en œuvre de la procédure et veillerez à ce que l’administration soit présente aux audiences.

En matière de pêche en eau douce, les articles L. 437-15 et L. 437-16 disposent que l’autorité administrative peut exercer conjointement avec le ministère public toutes poursuites et actions en réparation et être entendue par le tribunal à l’appui de ses conclusions.

L’article R. 437-7 nouveau prévoit que le préfet de département et le préfet de région peuvent se faire représenter respectivement par le DDAF, le DDE, le chef de la circonscription des services spécialisés de la navigation, par la DIREN ou leurs représentants.

Si la pratique des poursuites conjointes doit rester exceptionnelle, la présence aux audiences correctionnelles des agents de constatation et des services chargés de la police de l’eau et de la pêche est vivement conseillée. Elle est d’ailleurs très appréciée par les magistrats du parquet et du siège.

Annexe II : Récapitulatif des montants plafonds des transactions pour chaque catégorie de contraventions et délits

Pour les personnes physiques, le montant de l’amende transactionnelle ne peut excéder 20 % du montant de l’amende encourue en application du L. 216-14 du code de l’environnement.

Pour les personnes morales, ce montant ne peut excéder 20 % du montant de l’amende encourue par les personnes morales, lequel est égal au quintuple du montant de l’amende prévue pour les personnes physiques par la disposition qui réprime l’infraction, en application de l’article 131-38 du code pénal.

1. Montants plafond des transactions pour chaque classe de contraventions

2. Montants plafond des transactions pour chaque type de délit

Annexe III : Barème indicatif des amendes transactionnelles pour les contraventions et délits

1. Le barème du montant des transactions pour les contraventions :

- 7 € pour les infractions relevant des contraventions de la 1re classe ;
- 30 € pour les infractions relevant des contraventions de la 2e classe ;
- 90 € pour les infractions relevant des contraventions de la 3e classe ;
- 150 € pour les infractions relevant des contraventions de la 4e classe.

2. Le barème du montant des transactions pour les contraventions de la 5ème classe

3. Le barème du montant des transactions pour les délits