(circulaires.legifrance.gouv.fr)
NOR : TREP1901711J
Pour attribution :
Préfets coordonnateurs de bassin
Préfets de région
- Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)
- Direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL)
- Direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie (DRIEE)
Préfets de département
- Direction départementale des territoires (et de la mer) [DDT(M)]
Préfet de Saint Pierre et Miquelon
- Direction des territoires, de l’alimentation et de la mer (DTAM)
Pour information :
Secrétariat général du Gouvernement
Secrétariat général du MTES et du MCTRCT
|
Résumé : Cette instruction a pour objet de fixer, pour les années 2019 à 2021, le cadre d’action de l’État dans la mise en oeuvre de la politique de prévention des risques naturels et hydrauliques par la définition d’actions prioritaires.
|
|
Catégorie : directive adressée par le ministre aux services chargés de leur application
|
Domaine : administration, écologie, développement durable, outre-mer
|
|
Type : Instruction du Gouvernement : oui
|
Instruction aux services déconcentrés : oui
|
|
Mots clés liste fermée : <CollectivitesTerritoriales_Amenagement_DeveloppementTerritoire_DroitLocal/>
<Logement_Construction_Urbanisme/>
<Outremer/>
|
Mots clés libres : risques naturels, changement
climatique
|
|
Texte(s) de référence : Code de l’environnement, code de l’urbanisme
|
|
Circulaire abrogée : Instruction du Gouvernement du 20 février 2018 relative aux thèmes prioritaires d’actions nationales en matière de risques naturels et hydrauliques pour 2018 (NOR : TREP1803179J)
|
|
Date de mise en application : immédiate
|
|
Date de publication en vue de son opposabilité :
|
|
Pièce(s) annexe(s) : 2 annexes :
- Thèmes prioritaires d’actions
- Critères de priorisation de l’élaboration et de la révision des plans de prévention des risques naturels
|
|
N° d’homologation Cerfa :
|
Les études, menées par la communauté scientifique, les pouvoirs publics ou les compagnies d’assurance, concluent à une progression attendue du nombre et de l’intensité des phénomènes naturels majeurs, liée au changement climatique. En France, cette évolution concerne des risques de nature très diverse : précipitations intenses notamment dans le sud du pays, crues majeures, tempêtes et phénomènes de submersion le long du littoral, cyclones en Outre-Mer, feux de forêt, mouvements de terrain, retrait gonflement des argiles, instabilité de cavités souterraines, avalanches en montagne et chutes de blocs. L’évolution de l’occurrence de ces risques doit être identifiée et, dès que possible, prise en compte. Le 20 décembre dernier, j’ai donc lancé le deuxième Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) pour la période 2018-2022, afin de mieux préparer la société française au changement climatique, en impliquant tous les territoires et les principaux secteurs de l'économie. Notre mobilisation pour la prévention des risques naturels participe entièrement de l’adaptation au changement climatique, qui est une composante indissociable de l’effort d’atténuation engagé par la France.
Notre pays doit par ailleurs faire face à un risque volcanique et un risque sismique majeurs en Outre-Mer, ainsi qu’à des risques sismiques dans certaines régions de métropole.
Au regard de ces éléments et comme l’a rappelé la circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018, la mise en oeuvre par l’État de ses missions en matière de prévention des risques naturels doit être, au titre de ses prérogatives de sécurité, de prévention et de gestion des crises, considérée comme prioritaire. Pour sauver des vies, réduire le coût économique, environnemental, social et patrimonial des dommages d’éventuelles catastrophes, et pour permettre un rétablissement rapide, mais plus durable, une fois l’événement passé, la politique de prévention des risques naturels menée par l’État nécessite un ciblage des actions sur les zones les plus exposées. Elle trouve aussi son efficacité dans la mobilisation convergente de plusieurs acteurs, notamment les collectivités territoriales qui, depuis le 1er janvier 2018, ont la charge de mettre en oeuvre la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi).
C’est une évolution majeure qui justifie une adaptation progressive de l’action de l’État en matière de prévention des inondations.
Sous l’autorité des préfets et en lien avec les autres départements ministériels concernés, les services déconcentrés du ministère de la transition écologique et solidaire sont appelés, pour les trois années à venir, à oeuvrer prioritairement, et conformément aux termes de la présente feuille de route et de ses annexes, sur les six thèmes suivants :
- L’information sur les risques naturels ;
- La prise en compte du risque dans l’aménagement ;
- L’adaptation de la prévention des risques naturels terrestres aux spécificités des territoires ;
- L’orientation et la structuration de la mise en oeuvre de la prévention des inondations et des submersions ;
- La police des ouvrages hydrauliques, dans le contexte de la prise de la compétence Gemapi par les collectivités ;
- La préparation, la prévision et la gestion de crise « inondation ».
Chacun de ces grands axes est décliné en priorités pour favoriser la mobilisation efficace des services, en intégrant autant que possible, et à chaque étape, l’impact du changement climatique.
Bien sûr, l’adaptation des territoires aux risques naturels et aux conséquences du changement climatique ne saurait se limiter à la politique déclinée dans la présente instruction ; elle doit également intégrer d’autres politiques publiques connexes (règles de construction, politique de l’habitat, politique d’urbanisme, politique de rénovation urbaine, stratégie mer et littoral, politique de l’eau et de protection de la biodiversité, …). Il est, plus que jamais, indispensable que les services de l’État et les collectivités territoriales intègrent ces différentes politiques de façon cohérente et complémentaire.
Je souhaite que vous attachiez une importance particulière à la mise en oeuvre de la présente instruction, au regard des attentes fortes exprimées par les citoyens face aux enjeux de sécurité et d’aménagement durable posés par les risques naturels.
S’agissant de missions ayant trait à la sécurité des personnes et à la résilience des territoires, je suis particulièrement attaché à l’esprit de responsabilité avec lequel seront mises en oeuvre les missions régaliennes que sont la réalisation et la diffusion de l’information préventive, l’élaboration des plans de prévention des risques naturels et l’exercice des pouvoirs de police, en particulier ceux liés à la sécurité des ouvrages hydrauliques.
Vous serez également attentifs au maintien d’un niveau d’exigence opérationnelle élevé en matière de prévision de crues : cette mission, qui a fait ses preuves lors des épisodes récents, doit être confortée et améliorée de manière continue, en entretenant une connaissance fine des territoires.
Enfin, la politique de prévention des risques naturels prend toute son efficacité dans l’articulation avec l’aménagement des territoires : l’État, tout en donnant leur entière place aux collectivités locales dans cette composante du développement durable, se doit de rester en accompagnement pour apporter les éléments de cadrage nécessaires à une bonne compréhension du cadre réglementaire et à l’aboutissement des projets portés par les collectivités.
La présente instruction du Gouvernement sera publiée sur le site http://circulaire.legifrance.gouv.fr/.
Fait le 6 février 2019.
François de RUGY
Annexe I
La prévention des risques naturels mobilise, sans redondance, les services déconcentrés à trois échelons géographiques : départemental, régional et bassin hydrographique.
- Conformément à la circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018, les DDT(M) agissent au plus près des territoires. Elles mettent en oeuvre la politique de prévention des risques naturels, notamment le programme de travail en matière d’élaboration et de révision des plans de prévention des risques naturels (PPRN). Elles accompagnent les collectivités territoriales dans une logique de cadrage des politiques publiques, tout en veillant à ne pas co-élaborer les projets. Elles sont amenées à préparer des avis sur certains projets et assurent des missions de police de l’environnement ;
- Les DREAL assurent l’animation et la coordination de la politique de prévention des risques naturels, ainsi que la programmation et la répartition des crédits. À ce titre, elles apportent un soutien aux DDT(M) sur les dossiers plus sensibles et coordonnent la priorisation de l’action départementale, notamment en matière de PPRN. Elles exercent deux missions opérationnelles pour le compte des préfets de département, pour lesquelles des compétences rares et pointues nécessitent une mutualisation : la sécurité des ouvrages hydrauliques et la prévision des crues. En outre et pour ces mêmes raisons, elles instruisent les programmes
d’action de prévention des inondations (PAPI) en vue de leur labellisation ;
- Les DREAL de bassin mènent les politiques publiques nécessitant une coordination au niveau des bassins hydrographiques et des fleuves interrégionaux et élaborent les documents afférents. Elles assurent une animation des DREAL relative à ces thèmes. En concertation avec les DREAL de chaque bassin, une mutualisation de certaines missions de niveau régional peut être faite au niveau bassin, si elle contribue au maintien de compétences et à la robustesse du service rendu.
Les préfets de région, en tant que responsable de zone de gouvernance et des emplois, ajusteront si nécessaire l’affectation des effectifs selon les priorités de la présente instruction. Les DREAL réalisent un bilan annuel régional de la mise en oeuvre de ces actions, permettant notamment de mesurer l’avancement des indicateurs. Ce bilan pourra utilement illustrer les demandes formulées lors des dialogues annuels de gestion.
Pour accompagner certaines des actions de prévention au plus près du territoire, les services déconcentrés mobilisent le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). Les DDT(M) préparent les demandes de délégations de crédits.
I - Actions communes à l’ensemble des aléas
1. Faire de l’information sur les risques une priorité affichée
L’implication du citoyen joue un rôle prépondérant dans la prévention et la gestion des risques naturels.
Votre première priorité sera d’assurer les missions réglementairement dévolues à l’État, à savoir la mise à jour, en tant que de besoin des dossiers départementaux des risques majeurs (DDRM (1)), la transmission des informations aux maires (TIM) afin qu’ils élaborent leur document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM) et mettent en oeuvre les autres mesures qui leur incombent, et la mise à disposition des informations nécessaires à la réalisation de l’information acquéreur locataire (IAL). Vous veillerez, dans la mesure des connaissances disponibles, à ce que les études en vue de l’élaboration de ces documents intègrent les conséquences du changement climatique.
Votre deuxième priorité sera d’assurer un accès à l’information sur les risques naturels à l’ensemble des parties prenantes : collectivités, public, associations, assureurs, entreprises, professionnels de la construction… Cette information devra être facilement compréhensible, grâce aux notices complémentaires aux documents existants, si cela s’avère nécessaire.
L’absence d’exhaustivité de la connaissance sur un territoire ou des degrés d’information variés ne doit pas retarder sa mise à disposition ou sa mise à jour, en explicitant les lacunes ou les différences de précision ou de contenu ainsi que l'objectif des documents.
Vous pourrez en outre encourager les actions de culture du risque. Dans les cadres d’actions existants comme les PAPI et les documents stratégiques relatifs aux aléas terrestres ou en dehors, vous faciliterez les initiatives menées par des collectivités territoriales et l’ensemble des parties prenantes.
Services : L’ensemble de ces actions sera mené par les services préfectoraux et les DDT(M) avec l’animation, et le soutien si nécessaire, des DREAL. La dématérialisation des supports et de la diffusion est naturellement encouragée. Les outils numériques à la disposition des services déconcentrés seront modernisés pendant la période 2019-2021. Le renseignement des outils existants et de leurs successeurs sera une priorité.
Indicateurs et objectifs :
- Nombre de DDRM de moins de 5 ans, objectif : 100% ;
- Mise à jour des sites internet des préfectures relatifs à l’information acquéreur locataire (IAL) sur les sites, objectif : une fois par an ;
- Taux de réalisation de la transmission des informations aux maires (TIM) en vue de la réalisation des DICRIM (article R. 125-10 et 11 du code de l’environnement), objectif : 100 %.
(1) Les DDRM et les DICRIM sont prévus et décrits par l’article R. 125-11 du code de l’environnement.
2. Développer la prise en compte du risque dans l’aménagement
Les documents d’urbanisme doivent intégrer la prévention des risques conformément au code de l’urbanisme (L. 101-2), ils doivent être compatibles ou rendus compatibles notamment avec les plans de gestion du risque inondation (PGRI). Le PPRN, servitude d’utilité publique annexée au plan local d’urbanisme, est un outil central de l’État pour la prise en compte des risques naturels dans les politiques d’aménagement. Fin 2018, plus 11700 communes sont couvertes par un PPRN approuvé. Mais ils n’en constituent pas le seul vecteur. En effet, les « porter à connaissance » en direction des maires des communes et des présidents d’EPCI, notamment en vue de la prise en compte des risques naturels dans les documents d’urbanisme, sont des outils pertinents qui peuvent être suffisants et adaptés à certains territoires.
La priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN est indispensable pour couvrir, en premier lieu, par un PPRN, les territoires les plus exposés, quel que soit l’aléa. L’annexe II à la présente instruction apporte plusieurs critères de choix et de priorisation. À ce titre, j’attire votre attention sur la nécessité de doter de PPRN les communes incluses dans le périmètre de territoire à risque important d’inondation (TRI), sauf exception justifiée, ainsi que les communes situées dans le périmètre des zones de sismicité moyenne ou forte et présentant des phénomènes d’effet de sites et des enjeux importants. Dans le contexte du changement climatique, une attention particulière doit être également portée à la prise en compte du risque lié à la submersion marine pour l’élaboration des PPRN littoraux. La promulgation de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) a permis la mise en place de l’obligation d’études de sol et de mise en oeuvre de prescriptions constructives adaptées dans les zones exposées au retrait gonflement des argiles. Aussi, il n’est plus opportun de doter ou de réviser de PPRN sur cet aléa.
La première priorité est une démarche de priorisation à l’échelle régionale d’élaboration et de révision des PPRN, concrétisée dans un second temps par l’élaboration des PPRN. Les préfets informeront les collectivités concernées du choix de l’État de faire ou ne pas faire - prioritairement - de PPRN et la politique alternative nécessairement mise en place : le porter-àconnaissance.
Les PPRN ainsi identifiés seront mis en oeuvre dans le délai réglementaire.
Les PPRN inondation seront mis en oeuvre dans le respect du décret en cours de finalisation.
Concernant le ruissellement, en fonction des enjeux des territoires, il pourra, de manière ponctuelle et si pertinent, être intégré dans les PPRN inondation.
En deuxième priorité, je vous demande de favoriser l’émergence de mesures de réduction de la vulnérabilité des biens existants en complément des actions de maîtrise de l’urbanisation future, en vous appuyant sur le cadre des PAPI, ciblant prioritairement les TRI, les zones littorales et les campings implantés dans une zone soumise à un risque naturel mentionnée à l’article R. 443-9 du code de l’urbanisme. Concernant les risques naturels terrestres, vous encouragerez ces démarches dans les programmes d’actions de prévention du risque spécifique (2). Ces actions de réduction de la vulnérabilité participent à la sécurité des personnes ou permettent de réduire les dommages ou de faciliter le retour à la normale.
Services : les DREAL, sous l’autorité des préfets de région après proposition des DDT(M) et des préfets de département, réaliseront la priorisation des PPRN à élaborer ou réviser. Les DDT(M) assurent la prescription, l’élaboration puis l’approbation des PPRN. Les DDT(M) et DREAL incitent respectivement lors de l’élaboration puis de l’instruction des PAPI, lorsque cela est pertinent, à l’émergence de mesure de réduction de la vulnérabilité.
Indicateurs et objectifs :
- Réalisation de la démarche régionale de priorisation de réalisation et révision des PPRN sous 6 mois ;
- Couverture par un PPRN des zones à risques des TRI : 100 % en 2021 ;
- Taux de couverture par un « porter à connaissance » (PAC) ou par PPRN prescrit ou approuvé :
o En zone d’aléas sismiques fort et moyen, des agglomérations présentant plus de 50 000 habitants : objectif 95 % en 2021 ;
o En zone d’avalanche, des communes identifiées comme prioritaires (cf. annexe) : 95 % en 2021.
(2) Risque cavité, risques en montagne et risque sismique
II - Actions spécifiques aux aléas naturels terrestres
3. Adapter la prévention des risques naturels terrestres aux spécificités des territoires
De nombreux risques naturels terrestres sont spécifiques à certaines régions. Il vous revient de procéder à une analyse critique de la situation pour dégager des priorités territoriales en fonction des enjeux exposés.
Concernant la prévention des aléas incendie de forêt, avalanche, mouvement de terrain et cavités souterraines, la priorité sera d’identifier les sites les plus dangereux.
Hors transmission de l’information, réalisation des PAC et des PPRN, tels que prévus aux parties 1 et 2, il est demandé de mener au moins une action d’accompagnement des collectivités par département et par an adaptée aux sites et au contexte. À cette occasion, vous veillerez à prendre en compte les conséquences du changement climatique, notamment l’émergence d’aléas jusqu’à présent réduits ou inexistant sur les territoires.
Concernant le risque sismique, qui est l’aléa qui touche le territoire français de manière la plus importante en termes d’atteinte potentielle aux vies humaines, il s’agira de diminuer drastiquement la vulnérabilité des populations dans les zones de sismicité moyenne et forte.
Le cadre d’action pour la prévention du risque sismique (CAPRIS) est maintenu et invite à des mesures de sensibilisation de la population, d’amélioration de la connaissance et de réduction de la vulnérabilité des bâtiments.
Les axes de travail sur la prévention du risque sismique aux Antilles, sont définis par le Plan séismes Antilles 2015 - 2020.
Dans les territoires à enjeux exposés au risque d’effondrement de cavités souterraines, les DDT(M) inviteront les collectivités à mettre en oeuvre des stratégies locales de prévention du risque (PAPRICA), dispositif déjà existant et maintenu.
Dans les territoires de montagne, les services de l’Etat inciteront les collectivités à mettre en oeuvre des actions spécifiques à un aléa, ou dans une démarche multi-aléas pour laquelle elles pourront s’appuyer sur une stratégie pour la prévention des risques en montagne (STEPRIM).
Périmètre : aléa incendie de forêt : dans les départements couverts par la campagne de communication 2018 sur les incendies de forêts, et le cas échéant, dans les régions Centre Val de Loire, Pays-de-la Loire et Bretagne susceptibles de voir cet aléa se développer dans le contexte de changement climatique ; aléa avalanche : les départements des massifs alpins et pyrénéens ; aléa glissement de terrain : les départements pour lesquels cet aléa menace de forts enjeux ; aléa effondrement de cavités souterraines et de falaises : les départements pour lesquels des enjeux ont été identifiés en zones à risque.
En deuxième priorité, les DDT(M) contribueront à la préparation du plan ORSEC (pour mémoire, la participation éventuelle en COD portera sur les domaines de compétence du pôle ministériel).
Services : Les DDT(M) mettent en oeuvre ces actions, avec l’animation, et le soutien si nécessaire, des DREAL.
Indicateurs et objectifs :
- Aléas naturels terrestres (hors séisme) :
o Identification, sous 6 mois, d’actions adaptées au territoire, avec un échéancier ;
o Nombre d’actions réalisées ou soutenues de prévention menées par an et par département : 1.
- Séismes :
o Nombre d’actions mises en oeuvre par département de sismicité moyenne, objectif : 1 action par département par an d’ici 2021 ;
o En zone de sismicité moyenne : nombre de bâtiments nécessaires à la gestion de crise résistant à un séisme ;
o Plan séismes Antilles : tableau de bord spécifique.
III - Actions spécifiques aux inondations
4. Orienter et structurer la mise en oeuvre de la prévention des inondations et des submersions marines
La première priorité réside dans la mise en oeuvre et la mise à jour strictement nécessaire des PGRI (finalisation des projets de PGRI d’ici mi-2020 en ciblant spécifiquement les mesures opposables s’il s’avère que leur contenu n’est pas adapté par rapport aux attendus). Un point d’attention majeur sera leur compatibilité avec le nouveau décret PPRN inondation. Pour mémoire, la note technique du 1er février 2017 donne les instructions pour mener le deuxième cycle de la directive inondation.
La deuxième priorité est d’aider à l’émergence et à la mise en oeuvre de stratégies de prévention des inondations sur les territoires élaborées et mises en oeuvre par les collectivités, avec un traitement prioritaire sur les TRI. La stratégie de chacun de ces territoires pourra être, soit une stratégie locale de gestion des risques d’inondation (SLGRI), soit un PAPI d’intention, soit la stratégie d’un PAPI. La mise en oeuvre opérationnelle de cette stratégie sera déclinée à travers un PAPI afin de mobiliser les crédits du FPRNM.
Services : les PGRI sont ré-examinés par les DREAL de bassin sous l’autorité des préfets de bassin.
Concernant les PAPI, le service auprès du préfet pilote (DDT(M) ou DREAL) veille à apporter un cadrage précis afin que les projets élaborés par les collectivités soient conformes au cahier des charges national. Une attention sera également portée au réalisme et au calendrier du programme d’action proposé. Les DREAL, en tant que service instructeur, veillent au respect du cahier des charges tout en adaptant ses exigences aux enjeux humains et socio-économiques, afin d’atteindre les objectifs de qualité de projet fixés par le cahier des charges. Toutefois, elles peuvent être amenées à proposer un ajournement du projet en cas de non-respect du cahier des charges ou d’efficacité socio-économique non démontrée.
Indicateurs et objectifs :
- Pourcentage de TRI couverts par une stratégie (SLGRI ou PAPI) : 100 % en 2020 ;
- Nombre de TRI dotés d’un PAPI.
5. Hiérarchiser les priorités de la police des ouvrages hydrauliques, dans le contexte de la Gemapi
Dans le contexte de la prise de compétence GEMAPI par les collectivités depuis le 1er janvier 2018, l’instruction des systèmes d’endiguement constitue un enjeu majeur. Les services en charge de la prévention des inondations seront impliqués pour la vérification que la structuration territoriale de compétence est compatible avec des systèmes d’endiguement hydrauliquement cohérents. Les services des préfectures, avec l’appui des DDT(M) et de la mission d’appui technique des DREAL de bassin, sont mobilisés pour accompagner les collectivités dans leur structuration.
Concernant les systèmes d’endiguement, la première priorité est de terminer, dans les meilleurs délais, la mise à disposition par les services de contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques (SCSOH), auprès des collectivités, des données de l’État en matière de digues afin que celles-ci puissent clairement se positionner sur le devenir de ces ouvrages. L'enjeu est de permettre le dépôt des dossiers de régularisation des digues existantes utiles dans les délais réglementaires. L’instruction devra être ciblée sur les points clés, sur la base des guides diffusés par la DGPR (manuel de contrôle des systèmes d'endiguement accompagné de fiches techniques pour l'aide à l'analyse du contenu des études de dangers (EDD) de ces derniers), et être effectuée dans les délais.
Une attention particulière doit également être portée par les services aux digues historiquement gérées par l’État avant leur transfert aux établissements publics à fiscalité propre en 2024 : des conventions de gestion doivent être conclues au plus vite, et des discussions doivent être menées avec les EPCI dans le cadre des dossiers d’autorisation de systèmes d’endiguement (niveau de protection, travaux à mener, etc.).
La première priorité concernant les barrages est le contrôle de la sécurité des barrages de classe A et B qui présentent des insuffisances graves, mises en exergue à l'occasion d'un diagnostic de sûreté ou à l'occasion de l'établissement de l’EDD du barrage de deuxième génération conformément à l'arrêté du 3 septembre 2018, au regard des exigences essentielles de sécurité fixées par l'arrêté technique barrage du 6 août 2018. A titre très ponctuel, des inspections de systèmes d’endiguement présentant des lacunes graves de sécurité pourront être menées.
S'agissant des inspections, de la vérification du contenu des EDD ainsi que, d'une façon générale, des autres documents techniques transmis par un exploitant d'ouvrage hydraulique au SCSOH, une vérification de la cohérence technique des documents par examen des points clés peut suffire. Dans le cas d'une lacune ou d'une erreur manifeste au point de rendre les documents techniquement inconsistants (en particulier l'EDD), et surtout si une insuffisance grave sur l’ouvrage a été repérée (entretien, surveillance, caractéristiques, …), le SCSOH en dressera le constat et proposera au préfet, selon la situation, le rejet de la demande d'autorisation ou l'enclenchement d'une procédure de sanction adaptée. L'amélioration de la sécurité s’appuie sur la vérification, ciblée, sur le terrain de l'effectivité et de la pertinence des dispositions prises pour réduire les risques, autant que par l’expertise des éléments essentiels des documents remis par l'exploitant, dont il assume la responsabilité. La proportionnalité de l’action du SCSOH et son efficacité passent par un bon partage entre examen documentaire et examen sur le terrain.
La deuxième priorité porte sur le contrôle de la sécurité des autres barrages de classe A et B, qui sera assuré selon un rythme et des modalités qui seront définies dans leurs principes généraux par la DGPR début 2019, ainsi que sur le contrôle de la sécurité des barrages de classe C, essentiellement, pour ces derniers, à l'occasion des signalements (par les propriétaires, les exploitants, les tiers, les maires des communes) d'une situation susceptible de compromettre la sécurité publique. Le traitement des autorisations des aménagements hydrauliques de stockage entrera dans cette priorisation.
Les plans de contrôle des SCSOH seront établis au regard de ces priorités, en intégrant à la fois la charge nouvelle que sera l’instruction des systèmes d’endiguement et la nécessité d’inspecter les ouvrages sur le terrain.
Services : les DREAL sont responsables de la mise en oeuvre de ces actions, sous l’autorité des préfets de département.
Indicateurs et objectifs :
- Fourniture des contributions à l'instruction des demandes d'autorisation dans les délais : 100 % ;
- Taux de rapport de clôture des EDD dans un délai de 6 mois : 80 % ;
- Nombre de visites d’inspections : l’objectif sera défini dans le cadre des outils méthodologiques du plan de contrôle à venir prochainement.
6. Préparer, prévoir et gérer la crise « inondation »
Les crues récentes ont apporté la démonstration de l’attente forte des autorités, des citoyens et des acteurs économiques en termes de prévision des zones inondées, mais aussi montré la bonne réponse qu’apporte le dispositif mis en place par l’État, appuyée notamment sur la mission « référent départemental inondation » structurée dans les DDT(M).
Concernant la mission « référent départemental inondation », au sein des DDT(M), la priorité est de consolider cette mission, avec l’appui des DREAL, chargées de l’animation régionale de cette mission. Les cartes de zones inondées potentielles (ZIP), qui sont des documents facilitant la gestion de crise, seront présentées par les DDT(M) aux collectivités concernées, au fur et à mesure de leur production, afin que ces cartes puissent servir de références communes.
La prévision des crues est l’étape ultime de la prévention permettant de sauver des vies et de limiter les dommages aux biens. Le projet stratégique 2017-2020 du service central d’hydrométéorologie et de prévision des inondations (SCHAPI) et du réseau de la prévision de crues et de l’hydrométrie fixe des lignes directrices pour y parvenir. Il se met en oeuvre au sein des DREAL au travers des plans d’actions triennaux.
La première priorité est de consolider et homogénéiser la production des données hydrométriques et de la prévision des crues pour les cours d’eaux surveillés par l’État, au bénéfice du grand public et des acteurs de la crise.
- Concernant l’hydrométrie, il s’agira de poursuivre le programme de modernisation et de sécurisation des stations hydrométriques et des dispositifs de transmission et de concentration des données, afin d’anticiper l’arrêt fin 2021 des protocoles de télécommunication filaires (RTC) et mobiles (GSM) ;
- Un réseau cible optimisé des stations hydrométriques sera arrêté d’ici fin 2019 et mis en place dans les 5 années suivantes, pour mieux répondre aux besoins de la prévision des crues et de la gestion de l’étiage ;
- Les services de prévision des crues (SPC) produiront et publieront sur le site Vigicrues des prévisions quantitatives sous forme graphique de hauteur ou de débit sur un nombre croissant de stations. Ils poursuivront l’élaboration des cartes de ZIP qui apporteront une traduction spatiale des prévisions de crues. Pour ces deux actions, la priorité sera donnée aux stations situées au droit des zones d’enjeux ;
- Pour la majorité des SPC, le règlement de surveillance, de prévision et de transmission de l’information sur les crues (RIC) sera révisé dans la période 2019-2021. Dans ce cadre, les services veilleront à adapter les échelles de vigilance, en s’appuyant sur les cartes de ZIP et les cartes de zones d’iso-classe de hauteur (ZICH) disponibles.
- Enfin, le maintien en conditions opérationnelles suppose que les SPC et les unités d’hydrométrie (UH) poursuivent leurs actions de sécurisation des systèmes d’information avec l’appui du SCHAPI.
La deuxième priorité est de mettre en oeuvre les nouveaux outils en cours de développement au SCHAPI ou de déploiement, en premier lieu dans les SPC dotés des outils les plus anciens ou ne bénéficiant pas d’une modélisation étendue de leur réseau hydrographique au regard du réseau surveillé.
Services : Les DDT(M) sont mobilisées pour la mission RDI, appuyée et animée par les DREAL.
Les DREAL assurent les missions d’hydrométrie et de prévision des crues et sont mobilisés pour la réalisation des retours d’expérience.
Indicateurs et objectifs :
- Basculer les stations hydrométriques sur les nouveaux standards de téléphonie et le protocole internet : au moins 30 % du parc/an en 2019 et 2020 ;
- Publier sur Vigicrues des prévisions graphiques aux stations définies dans les RIC, au rythme minimal de quatre stations supplémentaires chaque année ;
- Disposer de cartes de ZIP pour 75 % des points de prévision sur les tronçons de vigilance à l’échéance fin 2021 ;
- Présenter aux collectivités 100 % des ZIP déjà produites avant le 1er juillet 2019 et au plus tard 6 mois après leur production pour les futures cartes.
Annexe II
Critères de priorisation de l’élaboration et de la révision des plans de prévention des risques naturels
La priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN est indispensable pour couvrir de façon prioritaire les territoires les plus exposés.
Si l’analyse fine du ou des risque(s) encouru(s) par le territoire est faite au niveau de chaque département par la DDT(M) selon les critères proposés (cf. II), cette démarche de priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN doit être conduite d’une manière harmonisée au niveau régional, notamment dans un but de priorisation des moyens. La stratégie régionale qui sera ainsi élaborée sera présentée et validée en comité de l’administration régionale (CAR) ou en pré-CAR (cf. IV) La décision de faire ou ne pas faire de PPRN doit faire l’objet d’une information des collectivités concernées (cf. IV).
Le premier critère de priorisation commun à tous les aléas, et donc permettant une priorisation inter aléas, est bien l’évaluation de l’importance du risque sur la base de l’analyse des données existantes d’aléas et d’enjeux présents et à venir. Le choix de ne pas faire un PPRN au regard des enjeux et des conséquences implique par contre d’autres obligations pour les services de l’État (porter à connaissance, recours au R. 111-2, contrôle de légalité, cf. I).
La priorisation doit être effectuée sur la base d’une nécessaire articulation entre l’application de la réglementation nationale pour la prise en compte de certains risques comme le séisme et le retrait-gonflement des argiles et la mise en oeuvre de PPRN. Si après analyse, le choix est fait d’opter pour la réalisation ou la révision d’un PPRN, des critères communs à tous les aléas mais aussi spécifiques à chaque type d’aléa, permettent d’établir des critères de priorisation (cf. II).
Enfin, au regard de l’analyse et de la stratégie régionale qui sera validée, la DREAL assurera un suivi et un rapportage annuel, tant au niveau régional qu’au niveau national, des objectifs à atteindre et de leur avancement.
I - Les différents outils de prise en compte des risques naturels dans les politiques d’aménagement et leurs effets
Le PPRN est un outil majeur de cette prise en compte, mais la réalisation de PPRN n’en constitue pas le seul vecteur. En effet, il existe plusieurs autres outils permettant la prise en compte des risques naturels dans les politiques d’aménagement :
- Conformément au L.101-2 du code de l’urbanisme, les documents d’urbanisme doivent intégrer la prévention des risques ;
- Le porter à connaissance en direction des maires des communes (articles L.132-2, L.132-3 et R.132-1 du code de l’urbanisme), notamment en vue de la prise en compte des risques naturels dans les documents d’urbanisme (PLU, carte communale, PLUi, SCOT) et dans des autorisations du droit des sols (permis de construire, etc.) ;
- L’utilisation de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme pour refuser ou assortir de prescriptions un projet soumis à permis de construire, à permis d’aménager ou à déclaration préalable qui comporterait un risque pour la sécurité publique ;
- L’utilisation de l’article R.425-21 du code de l’urbanisme pour refuser ou assortir de prescriptions visant à assurer le libre écoulement des eaux ou la conservation des champs d’inondation, un projet soumis à permis de construire, à permis d’aménager ou à déclaration préalable situé dans une zone couverte par un plan de surfaces submersibles (PSS) valant PPRN ;
- Le contrôle de légalité exercé par le préfet, sur les documents d’urbanisme et les autorisations du droit des sols.
Par ailleurs, le préfet doit également transmettre des informations aux maires sur les risques naturels selon les dispositions de l’article R.125-11 du code de l’environnement.
En fonction de l’analyse du territoire qui sera faite, il peut donc en résulter trois options :
- Réaliser directement et dès que possible un PPRN au regard de l’importance des risques, assorti du contrôle de légalité ;
- Acter que la réalisation d’un PPRN est nécessaire mais reporter sa réalisation au regard de la priorisation départementale et assurer un PAC et un contrôle de légalité en attendant ;
- Acter que le territoire ne sera pas couvert par un PPRN et réaliser un PAC assorti d’un contrôle de légalité.
Même lorsqu’un PPRN est approuvé, la procédure du PAC permet de mettre à jour les informations mises à disposition du maire plus rapidement que la procédure de révision du PPRN.
II - Propositions de critères de priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN
La priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN doit résulter d’un croisement de l’analyse des aléas et de celle des enjeux sur les territoires concernés. L’évaluation de l’importance du risque, quel que soit l’aléa considéré, doit être le premier critère d’appréciation du degré de priorité pour couvrir un territoire par un PPRN ou réviser celui existant.
1 - Éléments communs à tous les aléas
a - Éléments de priorisation des territoires
Pour réaliser l’évaluation du risque, plusieurs critères doivent être pris en compte :
- L’évaluation des effets des aléas en termes de dommages sur les personnes et les biens
o L’analyse de l’ampleur des événements passés et la fréquence des événements sur un territoire ;
o Le nombre de personnes et d’enjeux concernés par l’aléa, et leur évolution dans le temps ;
o La typologie de l’habitat local mettant en lumière sa vulnérabilité (par exemple : simple rez-de-chaussée en zone inondable) ;
o La densité d’établissements sensibles ou concourant à la gestion de crise situés en zone d’aléas ;
o L’importance de l’évolution des enjeux du territoire (dynamique d’urbanisation, pression foncière, projets des collectivités territoriales) ;
o La disponibilité et la qualité de nouvelles données techniques liées à l’aléa ;
o Les données de sinistralité, notamment à partir des indicateurs de l’observatoire national des risques naturels.
- L’analyse des documents d’urbanisme et de la politique d’aménagement de la ou des communes concernées
o L’absence ou l’insuffisance de la prise en compte des risques naturels dans les documents d’urbanisme ;
o L’étendue des zones AU et U faiblement construites en zone à risque connue ;
o L’opportunité de l’élaboration ou de la révision d’un PLU ou d’un PLUi, qui est un élément pouvant inciter à engager prioritairement l’élaboration ou la révision d’un PPRN, afin d’avoir une cohérence entre le PPRN et les documents d’urbanisme ;
o La volonté forte exprimée par la collectivité (à risque égal entre plusieurs collectivités).
S’agissant de la révision de PPRN, son opportunité doit être appréciée au regard des nouvelles études d’aléa, des enjeux liés à une pression foncière forte, des enseignements à tirer de leur mise en oeuvre et de la nécessité de l’homogénéisation des PPRN sur un territoire ou un département. Une analyse des PPRN dont le règlement est considéré comme trop ancien ou incomplet (difficulté d’interprétation du règlement, difficulté d’application de ses dispositions) est également nécessaire, afin de permettre la planification de leur révision.
La priorisation des PPRN doit en particulier s’appuyer sur une analyse des PPRN dont l’élaboration est parfois différée dans chaque département en raison du plan de charge. Une analyse globale de ces arbitrages à l’échelle régionale est seule de nature à préconiser par exemple une priorité accrue aux territoires présentant le plus d’enjeux. L’importance locale des enjeux doit cependant être prise en compte et ne pas être appréhendée uniquement au niveau régional.
b - Échelle de l’élaboration ou de la révision des PPRN
La question de l’échelle d’élaboration des PPRN doit être posée tant pour la réalisation des études techniques que pour la réalisation des procédures administratives.
Selon le type d’aléa, le périmètre de prescription du PPRN le plus pertinent peut être celui de la commune ou d’un ensemble de communes.
L’analyse de la cohérence de l’élaboration des PPRN au niveau de l’aléa et des enjeux peut conduire à inclure des communes qui ne seraient en principe pas prioritaires tant au niveau d’une agglomération que d’un bassin de risques.
L’approbation du PPRN peut être effectuée soit à l’échelle de la commune, si le PPRN a été mis à l’enquête publique par commune, soit à l’échelle d’un groupe de communes ou du bassin de risques, s’il a été mis à l’enquête publique à cette échelle. L’approbation du PPRN à l’échelle du groupe de communes ou du bassin de risques présente l’avantage de limiter les démarches administratives, puisqu’un seul arrêté d’approbation sera pris. En revanche, en cas de contentieux sur une commune et d’annulation de l’arrêté d’approbation, l’ensemble du territoire sera potentiellement affecté par cette décision. Une approbation du PPRN par commune présente l’avantage de circonscrire les conséquences d’un recours contentieux à la commune concernée.
En tout état de cause, le périmètre d’un PPRN approuvé peut être plus restreint que le périmètre d’étude du PPRN prescrit. En revanche, il doit être identique au périmètre mis à l’enquête publique.
2 - Opportunité de PPRN multirisques
L’intérêt de la réalisation de PPRN multirisques est de traiter avec une procédure unique plusieurs aléas dans un seul document, de définir les prescriptions propres à chaque aléa et de garantir la cohérence entre elles.
La réalisation de PPRN multirisques est particulièrement pertinente selon les aléas en présence : liquéfaction sismique et inondation, mouvements de terrain et crues torrentielles dans les zones de montagne, etc.
Cette démarche fondée sur une approche globale des risques naturels sur un territoire peut être mieux comprise par les élus des communes concernées, ainsi que par les habitants.
La réalisation de PPR multirisques peut cependant s’avérer complexe. Il convient donc de veiller à ce que les difficultés liées à la réalisation d’une telle démarche ne retardent pas la prise en compte du risque le plus important dans les politiques locales d’aménagement.
De la même façon, chaque fois que des territoires sont concernés à la fois par des aléas naturels et d'origine minière, l'opportunité d'élaboration conjointe d'un PPR naturel et minier est examiné en veillant au respect des éléments de procédure propre à chaque nature de risque et en prenant en compte dans les zones d'aléas miniers les principes prévus par la circulaire DGPR/SRT/B3S du 06 janvier 2012 relative à la prévention des risques miniers résiduels.
3 - L’approche par aléas
a - Aléas inondations/submersions marines
Les éléments de priorisation spécifiques sont les suivants :
- Identification des communes situées dans le périmètre d’un TRI et non couvertes par un PPRN inondation ou littoral ;
- Identification des territoires où la nouvelle connaissance de l’aléa acquise lors de la cartographie des risques effectuée dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive inondation ou lors des scénarios de ZIP rend pertinente la révision des PPRN inondation ;
- Identification des territoires présentant des enjeux protégés par un système d’endiguement et ne disposant pas encore de PPRN inondation. En effet, il convient notamment de prendre en compte le sur-aléa lié au risque de rupture de ce système d’endiguement, ce qui présente des dangers pour les vies humaines, matérialisé par une bande de précaution ;
- Préservation de zones pouvant servir à l’expansion des crues ;
- Révision des PPRN inondation pour assurer leur compatibilité avec les PGRI approuvés ;
- Communes couvertes par un PSS valant PPRN, mais souvent considéré comme obsolète ;
- Intégration des effets prévisibles du réchauffement climatique sur le niveau marin moyen, si le PPRN ne les prend pas en compte ;
- Réalisation de PPRN coulées d’eau boueuses/ruissellement dans les secteurs concernés ;
- Réalisation de PPRN remontées de nappe dans les secteurs concernés.
b - Aléas mouvements de terrain
Lorsque le département est concerné par de nombreux aléas dispersés, il pourra être considéré opportun d’envisager une étude globale. Cette démarche peut assurer une optimisation des moyens de l’État ; elle permet de traiter les nouveaux cas de mouvements de terrain par des PAC en attendant une réactualisation globale, et d’élaborer des PPRN en fonction des critères définis ci-dessous.
Glissements et chutes de blocs
- Données relatives aux aléas et résultant de la cartographie des pentes ;
- Données relatives à la nature géologique des sols ;
- Nombre d’événements passés (à partir de la base de données mouvements de terrain) et des arrêtés de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, croisés avec les données relatives à la densité et à la proportion des surfaces communales à enjeux.
Cavités souterraines
- Données relatives à la densité communale de cavités, à partir de la base de données cavités ;
- Selon le contenu des inventaires communaux.
c - Séisme
La prise en compte du risque sismique est assurée d’une manière générale par la réglementation nationale. La réalisation de PPRN sismiques se justifie dans les situations où l’application de la réglementation nationale n’est pas suffisante, et où il est nécessaire de prévoir une adaptation spécifique à l’aléa auquel le territoire concerné est exposé :
- Article L.563-1 du code de l’environnement : «...dans les zones particulièrement exposées à un risque sismique » ;
- Uniquement en zone réglementaire 4 et 5 avec effets de sites locaux connus (amplification du signal sismique) ;
- Pour la zone 5, objectifs du plan séisme Antilles.
Ces critères doivent être croisés avec les données relatives aux enjeux, notamment à l’intérêt de réaliser et d’approuver des PPRN sismiques sur des agglomérations exposées telles que Nice, Grenoble et Lourdes en métropole.
d - Incendies de forêt
Les éléments de priorisation spécifiques sont les suivants :
- En terme d’aléa :
o Nombre de départs de feux croisé avec la surface d’hectares brûlés ;
o Niveau de défendabilité du territoire ;
o Futures zones exposées aux incendies de forêt à cause du changement climatique ;
o Linéaire à défendre : interface entre l’urbanisme et les zones inflammables.
- En terme d’enjeux :
o Référence à la notion de territoires exposés à des niveaux de risques importants et soumis à une pression foncière forte, citée dans la note ministérielle du 29/7/2015 ;
o Positionnement de la collectivité concernée ;
o Existence sur le territoire d’un document partagé avec les collectivités sur la prise en compte du risque feux de forêt ;
e - Avalanches
L’élaboration et la révision des PPRN avalanches doit s’effectuer en priorité sur le territoire des communes concernées par des secteurs identifiés comme sensibles à l’issue du croisement entre l’importance de l’aléa résultant des cartes de localisation des phénomènes d’avalanches et de l’exposition des personnes et des biens (habitations, écoles, hôpitaux…) ou ayant fait l’objet d’un arrêté de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour cet aléa. Cette liste sera expertisé par les services restauration des terrains de montagne (RTM) de l’ONF. L’objectif d’une couverture par des PPRN avalanches de toutes les communes identifiées à fort risque d’avalanche ayant été rappelé par l’instruction du gouvernement du 28 septembre 2015 relative à la mise en oeuvre des plans de prévention des risques naturels avalanches.
f - Éruptions volcaniques
Il y a nécessité d’études préalables pour mesurer le bénéfice de la réalisation de PPRN sur les communes potentiellement impactées par les éruptions des volcans Soufrière (Guadeloupe), Montagne Pelée (Martinique) et volcan Piton de la Fournaise (Réunion)
III. Territoires pouvant ne pas être couverts par un PPRN
Plusieurs types de territoires sont de nature à ne pas être couverts par un PPRN.
1 - Les territoires sur lesquels les risques ne sont pas forts, et où la dynamique d’urbanisation est très limitée
L’importance des risques, qui est avant tout le premier critère de décision, peut s’apprécier sur la base des critères suivants :
- Le nombre de personnes et d’enjeux concernés par l’aléa, et leur évolution dans le temps ;
- L’ampleur des conséquences prévisibles en cas de catastrophe majeure due à la survenue de l’aléa (probabilité de victimes et de dégâts et conséquences socio-économiques) ;
- L’analyse de l’ampleur des événements passés sur un territoire ;
- La typologie de l’habitat local mettant en lumière sa vulnérabilité ;
- L’importance de l’évolution des enjeux sur le territoire, illustrée par la dynamique d’urbanisation, la pression foncière et les projets de collectivités territoriales.
En l’absence de risque fort et de dynamique territoriale forte, l’absence de prescription de PPRN ou la déprescription de PPRN non approuvés peut être envisagée. Lorsqu’il a été estimé qu’il n’est pas pertinent de faire un PPRN, il est particulièrement nécessaire de réaliser le PAC des informations auprès des maires afin qu’ils puissent tenir compte de ces informations dans les documents d’urbanisme et utiliser si nécessaire les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Lors du PAC, le message de l’État sera explicite quant à l’utilisation attendue de ces informations et du contrôle de légalité qui sera exercé.
La procédure de déprescription d’un PPRN, qui devra être motivée, fera l’objet d’une consultation des collectivités concernées ; il importera dans ce cas de rappeler les modalités d’application du PAC. Cette décision de déprescrire un PPRN est réversible, dès lors que les éléments initiaux ont évolué.
Les PAC présentent l’avantage de pouvoir être actualisés facilement sur un territoire où le risque évolue du fait de nouveaux événements qui ne sont pas majeurs ou inférieurs à l’aléa de référence ou lorsque le risque demeure mal connu en dépit des études réalisées. Une analyse du coût des révisions de PPRN est à entreprendre, afin de maintenir des PPRN stables, bien acceptés.
2 - Le retrait gonflement des argiles
Le retrait-gonflement des argiles ne génère pas, sauf exceptions, de risques pour les vies humaines, mais il est à l’origine de dommages importants sur les constructions existantes.
La loi ELAN a mis en place un nouveau dispositif réglementaire permettant d’imposer des prescriptions constructives adaptées.
L’élaboration de PPRN retrait-gonflement des argiles ne constitue donc pas l’outil à privilégier en matière de prise en compte de ce risque. Dans ces conditions, il convient de dé-prescrire les PPRN retrait-gonflement des argiles qui n’auront pas déjà été élaborés.
3 - L’érosion littorale
Plusieurs propositions de loi posent depuis 2016 la question de l’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte. Ces travaux parlementaires visent notamment à faciliter l’anticipation du phénomène sur ces territoires, en prévoyant des dispositions propres à la zone soumise au recul du trait de côte à échéance 100 ans. En outre, une mission d’inspection interministérielle a été lancée pour proposer des évolutions quant au traitement de cet aléa et à sa prise en charge par des dispositifs publics innovants. En fonction du résultat de ces travaux, les critères de priorisation d’élaboration et de révision de PPRN pour le recul du trait de côte peuvent donc être amenés à évoluer.
IV - Modalités de la priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN à l’échelle régionale
1- Élaboration et mise en oeuvre de la priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN au niveau régional
La stratégie de priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN à l’échelle régionale constitue un des axes structurants de la politique régionale de prévention des risques naturels et hydrauliques. Elle résulte nécessairement d’une réflexion commune des services départementaux de l’État [DDT(M)], fondée sur leur expérience en la matière ; elle est conduite par la DREAL et présentée et validée en CAR ou en pré-CAR.
Cela permettra d’harmoniser les règles retenues et d’organiser le suivi annuel de cette priorisation.
2 - Information des collectivités territoriales concernées
Le travail de priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN effectué par les services de l’État doit être diffusé aux collectivités territoriales, dans la mesure où elles sont directement concernées par la mise en oeuvre des PPRN sur leurs territoires.
Il importe donc de présenter le document de priorisation de l’élaboration et de la révision des PPRN aux collectivités territoriales selon des modalités d’information et d’association relevant de l’appréciation des préfets de département. Les commissions départementales de prévention des risques naturels majeurs, dont le régime et les attributions sont définis par les articles R.565-5 à R.565-7 du code de l’environnement, peuvent constituer le cadre de cette information et de cette association.
