Note technique du 03/11/17 relative à l’appréciation de la compatibilité des décisions d’occupation du domaine public maritime avec les objectifs environnementaux des plans d’actions pour le milieu marin

(circulaire.legifrance.gouv.fr)

Le ministre d’État, ministre de la Transition écologique et solidaire,

à

Pour attribution :

Préfets de régions littorales
- Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)
- Direction interrégionale de la mer (DIRM)

Préfets de départements littoraux
- Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM)

Préfets maritimes

Pour information :

Secrétariat général du Gouvernement

Secrétariat général de la mer

Secrétariat général du MTES et du MCT

Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

Agence française pour la biodiversité

Agences de l’eau

Résumé : La présente note a pour objectif de préciser les conditions d’appréciation de la compatibilité des décisions relatives à l’occupation ou à l’utilisation du domaine public maritime (DPM) naturel avec
les objectifs environnementaux des plans d’actions pour le milieu marin (PAMM).

L’article 159 de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016, pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, introduit une obligation de compatibilité (1) des décisions ayant trait à l’occupation et à l’utilisation du domaine public maritime (DPM) naturel avec les objectifs environnementaux, arrêtés dans le cadre des plans d’actions pour le milieu marin (PAMM), en vue de l’atteinte du bon état écologique des eaux marines.

D’application directe, cette disposition législative vise à assurer le caractère opérationnel des PAMM et à favoriser la mise en cohérence des dispositifs existant en matière de gestion intégrée des zones côtières, tout en renforçant l’encadrement environnemental des usages et activités ayant cours sur le DPM naturel.

Le DPM naturel, constitué notamment par le sol et le sous-sol de la mer territoriale (2), a par essence vocation à rester d’usage public et être accessible à tous. Néanmoins, la concurrence des usages et la concentration des activités (3) sur ce domaine convoité, mais aussi fragile et limité, peuvent générer des dégradations des écosystèmes littoraux et marins. C’est ainsi que l’objectif fixé par la directive cadre « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) vise à garantir le bon état écologique du milieu marin, sans toutefois exclure le développement des activités en mer ou sur le littoral. Dès lors, la prise en compte des enjeux environnementaux dans les décisions affectant le DPM naturel constitue l’un des leviers d’action décisifs pour atteindre l’objectif de bon état écologique.

Si la circulaire du 20 janvier 2012 relative à la gestion durable et intégrée du DPM naturel a rappelé la nécessité de prendre en compte les enjeux environnementaux et paysagers au moment de l’instruction des demandes d’occupation ou d’utilisation DPM naturel, l’obligation de compatibilité introduite à l’article L.2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques conforte cet objectif et conduit à formaliser une procédure d’appréciation, pragmatique au regard des moyens dont disposent les services déconcentrés du ministère. Les stratégies départementales de gestion du DPM naturel, d’ores et déjà approuvées, gagneraient de toute évidence à être précisées à cet égard.

Ainsi, les décisions affectant le DPM naturel ne devront pas avoir pour objet ou pour effet de compromettre, ou de freiner de manière significative, l’atteinte des objectifs environnementaux des PAMM. Ce niveau d’empêchement pourra être apprécié sur la base de toutes informations et données historiques, scientifiques ou techniques, permettant de déterminer des niveaux de pressions soutenables au regard des enjeux écologiques en présence et des indicateurs de bon état écologique définis dans le cadre de la DCSMM. L’ensemble de ces informations est disponible auprès des directions interrégionales de la mer qui assurent le pilotage des PAMM.

Outre les principes généraux qui régissent l’activité des services publics, l’appréciation du rapport de compatibilité devra suivre cinq principes fondamentaux :
 - le principe de « sincérité » qui implique l’objectivité, la cohérence et l’exactitude des informations fournies par l’État ;
 - le principe de « temporalité » qui implique que la compatibilité des activités avec les objectifs environnementaux des PAMM soit appréciée à sa juste mesure en tenant compte de l’état de la connaissance scientifique et de la qualité des données disponibles au moment de l’instruction ;
 - le principe de « précaution » qui implique que des mesures effectives tendant à prévenir les dégradations des écosystèmes littoraux et marins puissent être ponctuellement envisagées même en l’absence de certitude scientifique absolue sur l’importance de ces dégradations ;
 - le principe de « proportionnalité » qui implique que la procédure d’instruction et les prescriptions formulées soient calibrées en fonction de l’importance des impacts potentiels de l’activité projetée sur les écosystèmes et de la qualité de l’espace concerné (espace remarquable, site Natura 2000, etc.) ;
 - le principe de « sécurité juridique » qui implique de prévenir le risque de contentieux, en s’assurant notamment de la clarté et de la validité des décisions administratives (4), ainsi que de l’égalité de traitement entre les pétitionnaires.

Dans le respect des principes énoncés ci-dessus et compte tenu de la conjugaison des procédures d’autorisation administrative afférentes à certaines activités sur le DPM naturel (autorisation domaniale et autorisation environnementale), il conviendra de recourir à des procédures distinctes pour apprécier le rapport de compatibilité avec les objectifs environnementaux, selon le cas :

 - Dans le cas d’une activité soumise à étude d’impacts environnementale systématique ou suite à l’avis de l’autorité environnementale après examen au cas par cas, il conviendra de se référer aux informations figurant dans l’étude d’impacts pour apprécier cette compatibilité ;

 - Dans le cas d’une activité non soumise à étude d’impacts environnementale, il conviendra de s’appuyer sur une doctrine établie localement par les services déconcentrés du ministère et reposant sur la complémentarité de leurs compétences respectives et des informations en leur possession.

Afin d’aider les services dans cette démarche, il est annexé à la présente note technique un tableau (annexe 3) présentant, pour chaque sous-région marine, les correspondances entre les objectifs environnementaux et les activités humaines compatibles avec la vocation du DPM naturel. De façon à prendre en compte la cyclicité des révisions concernant ces informations, ce tableau sera revu sur la base d’une harmonisation des objectifs environnementaux à chaque cycle de mise en oeuvre de la DCSMM, avant d’être transmis aux services concernés par la présente note (annexe 2).

Par ailleurs, l’attention des services est appelée à plusieurs stades de la procédure d’instruction administrative :

À la réception d’une demande d’autorisation :

Le service instructeur devra, lors de l’analyse des pièces constitutives du dossier de demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du DPM naturel, porter une attention particulière aux incidences potentielles de l’activité sur le bon état écologique du milieu marin. Pour ce faire, outre l’analyse du formulaire Natura 2000 (lorsqu’il est exigé du fait de la localisation du projet dans ou à proximité d’un site Natura 2000), l’analyse de compatibilité avec les objectifs environnementaux pourra être conduite à l’appui de toute information permettant de définir la capacité d’accueil du milieu au regard de sa sensibilité écologique et de la nature de l’activité projetée (étude d’impacts environnementale, retours d’expériences, indicateurs de bon état écologique, etc.).

En outre, la fiabilité et la pertinence des éventuelles mesures envisagées par le pétitionnaire, pour limiter l’impact de son activité sur les écosystèmes littoraux et marins, devront être appréciées au regard de la vocation de la zone concernée, du nombre et de la nature des activités déjà autorisées dans cette même zone et de l’association des impacts qui en résultent. En conséquence, l’ensemble des éléments relatifs aux incidences de l’occupation domaniale sur l’environnement, ainsi qu’aux engagements pris par le pétitionnaire pour garantir la réversibilité de son occupation, devront permettre de motiver les décisions prises par l’autorité publique. Toutefois, il convient de rappeler que même lorsque les conditions de compatibilité sont remplies, l’État n’est pas tenu de délivrer une autorisation d’occupation de son domaine.

En cas de délivrance initiale ou de renouvellement d’une autorisation :

Il est attendu des services instructeurs qu’ils renvoient systématiquement, dans l’acte juridique, aux objectifs environnementaux listés dans le tableau en annexe 3 et sur lesquels les services instructeurs s’appuieront pour motiver leur décision. L’acte autorisant l’occupation ou l’utilisation du domaine pourra également, lorsque cela n’aura pas été rendu possible à l’occasion des échanges préalables avec le pétitionnaire, être associé à des recommandations générales et des exemples de bonnes pratiques susceptibles d’être mises en oeuvre par le pétitionnaire pour prévenir toute atteinte prévisible à l’intégrité du DPM naturel ou pour remettre en état le site occupé.

Dans un souci de transparence, et au-delà des mesures de publicité prévues par le code général de la propriété des personnes publiques, il est recommandé de procéder à la publication en ligne (registre des actes administratifs ou rubriques internet dédiées) des titres ayant fait l’objet d’une enquête publique, ainsi que de leurs annexes, pour garantir l’accès du public à l’information.

À échéance de la durée d’occupation, le service instructeur devra se réinterroger sur l’opportunité de reconduire l’autorisation qui lui est associée. Certaines occupations d’envergure, étant déjà autorisées à l’entrée en vigueur de l’obligation de compatibilité ou avant la définition des objectifs environnementaux, ont été intégrées à l’état des lieux initial dressé dans le cadre des PAMM. Dans ces cas de figure il ne s’agit pas de conclure à l’absence d’incidences sur ces objectifs, mais il convient de tenir compte de l’état initial dans l’appréciation des impacts de ces occupations sur le milieu marin et donc de la compatibilité des décisions les autorisant (titre initial ou renouvellement de titre) avec les objectifs environnementaux des PAMM.

En cas de refus de délivrance initiale ou de renouvellement d’une autorisation :

L’absence ou l’insuffisance de compatibilité avec les objectifs environnementaux, qui serait constatée à l’issue d’une instruction administrative ou d’une opération de contrôle, pourra constituer un motif recevable pour refuser ou ne pas renouveler une autorisation, et ce, dans l’hypothèse où des informations objectives et pertinentes viendraient étayer cette décision. Dans ce cas de figure, le motif précis (absence ou insuffisance de compatibilité, cumul des pressions anthropiques, nonrespect des prescriptions, etc.) devra être rappelé dans la notification faite au pétitionnaire.

Enfin, au-delà des précautions rédactionnelles générales (date, identifié du pétitionnaire, lieu, type d’occupation, etc.), les voies et délais de recours devront impérativement être rappelés dans les décisions de refus pour que ces dernières soient opposables.

Ces orientations ont pour objectif de donner aux services instructeurs un cadre à l’élaboration d’une doctrine locale. Elles ne se substituent donc pas à l’appréciation d’opportunité au cas par cas qu’il appartient à chaque service d’effectuer sous la responsabilité du préfet de département. Au vu de ces éléments, je vous demande d’inclure ces nouvelles exigences dans vos procédures d’instruction des demandes d’occupation et d’utilisation du DPM naturel.

Je sais pouvoir compter sur votre engagement dans cette démarche et vous remercie de me faire part de toute difficulté rencontrée dans la mise en oeuvre de la présente note, qui sera publiée au bulletin officiel du ministère de la transition écologique et solidaire et sur le site circulaires.gouv.fr.

Fait, le 3 novembre 2017

Pour le ministre d’État et par délégation,
Le directeur de l’eau et de la biodiversité
François MITTEAULT

(1) La notion de compatibilité induit une obligation de non-contrariété aux obligations fondamentales de la norme réputée supérieure ou du document pris comme référence.

(2) La consistance du domaine public maritime naturel est décrite à l’article L.2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

(3) Le domaine public maritime naturel peut accueillir des usages économiques (extractions de granulats, énergies marines renouvelables, culture marines, etc.) ou récréatifs (activités balnéaires, mouillages de bateaux de plaisance, concessions de plage, passages des piétons, etc.).

(4) Une décision administrative, pour être jugée conforme, doit s’articuler autour de quatre éléments : un facultatif (le visa), et trois impératifs (le motif, la décision et la signature de l’autorité compétente).

Annexe 1 : Champ d'application de l'obligation de compatibilité

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Annexe 2 : Répartition des rôles entre les services impliqués

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Annexe 3 : Correspondance des activités sur le DPM et les objectifs environnementaux des PAMM

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