(Texte non paru au journal officiel)


NOR : DEVL1121741C

Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement

Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature
Direction de l'eau et de la biodiversité
Sous-direction du littoral et des milieux marins
Bureau du littoral et du domaine public maritime naturel

Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer
Direction des services de transport
Sous-direction des ports et du transport fluvial
Bureau de l'organisation et de la réglementation portuaires

La ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement
Le ministre auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé des transports

à

Pour exécution

Préfets des régions littorales
Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement
Direction interrégionale de la mer
Préfets des départements littoraux
Direction départementale des territoires et de la mer
Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (départements d'outre-mer)
Direction de la mer (départements d'outre-mer)
Direction des territoires, de l’alimentation et de la mer (Saint-Pierre-et-Miquelon)
Préfets maritimes

Pour information

Monsieur le secrétaire général de la mer
Monsieur le directeur général des collectivités locales
Monsieur le délégué général à l’outre-mer
Monsieur le directeur du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres
Messieurs les directeurs généraux des grands ports maritimes et du port autonome de la Guadeloupe
Monsieur le directeur de l'Agence des aires marines protégées
Direction générale des finances publiques
Monsieur le chef du service France Domaine
Monsieur le directeur des pêches maritimes et de l'aquaculture
Monsieur le directeur général de l'Office national des forêts

Résumé : la présente circulaire a pour objectif de rappeler les grands principes de la gestion du domaine public maritime naturel. Par ailleurs, dans la perspective de la gestion intégrée de la mer et du littoral, elle définit des orientations en terme de gestion de cet espace.

Image retirée.

Objectifs de la circulaire

Le domaine public maritime naturel (DPMn), (cf. annexe 1 de la présente circulaire) est un espace sensible et convoité, à l'interface de la terre et de la mer. Sa protection est ancienne, puisqu'elle remonte à l'Edit de Moulins (1566) et aux ordonnances de Colbert sur la Marine (1681) et a été confirmée à maintes reprises par la jurisprudence.

Au-delà du corpus réglementaire de gestion du DPMn qui reste en vigueur (rappelé en annexe 2), les évolutions significatives du contexte justifient la mise en place d'une gestion durable et intégrée du DPMn :

  • la loi portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle 2 », a fortement fait évoluer le cadre législatif des politiques du littoral et des milieux marins :
  • Elle a introduit dans le code de l'environnement la gestion intégrée de la mer et du littoral. Celle-ci repose sur la définition d'une stratégie nationale qui énoncera pour le littoral français, métropolitain comme ultramarin, les principes d’une gestion intégrée de l’ensemble des activités intéressant la mer et le littoral. Des documents stratégiques de façade sont appelés à être la pierre angulaire de toutes les démarches intégratives de développement durable des activités dans un souci de préservation des milieux terrestre et marin.

De fait, la gestion du DPMn ne doit plus être appréhendée de manière isolée, mais comme le point de rencontre des politiques terrestres et maritimes considérées tant du point de vue spatial, que du point de vue des activités.

L’objectif de la directive cadre stratégie pour le milieu marin est de prendre toutes les mesures nécessaires pour réaliser ou maintenir un bon état écologique du milieu marin au plus tard en 2020, en appliquant à la gestion des activités humaines une approche fondée notamment sur la notion d’écosystème. En France, la directive cadre stratégie pour le milieu marin s'applique aux eaux marines métropolitaines, depuis les lignes de base jusqu’à la limite de nos eaux sous juridiction (200 milles marins), y compris le sol et le sous-sol. Elle s’applique également aux eaux côtières telles que définies par la directive cadre sur l’eau (DCE), y compris les fonds marins et le sous-sol, dans la mesure où les aspects particuliers liés à l’état écologique du milieu marin ne sont pas déjà couverts par la DCE ou tout autre acte législatif communautaire (notamment la Directive 2006/7/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 février 2006, concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade). Par ailleurs, le décret n° 2011-492 du 5 mai 2011 relatif au plan d'action pour le milieu marin a complété cette transposition.

  • En 2009, le Grenelle de la mer a spécifié des objectifs ambitieux en matière d’aires marines protégées (voir annexe IV de la présente circulaire), tant pour ce qui concerne la contribution de la France aux progrès internationaux et régionaux en la matière que pour ce qui concerne la mise en oeuvre des aires marines protégées dans les eaux françaises. L'objectif est de couvrir par des aires marines protégées 10 % des zones sous juridiction française d’ici 2012 et 20 % d’ici 2020, dont la moitié en moyenne globale en réserves halieutiques.
  • Enfin, la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 a été présentée par la ministre le 19 mai 2011. Cette stratégie a pour ambition de modifier en profondeur notre rapport à la nature en proposant des modèles de développement qui intègrent systématiquement le volet biodiversité. Cette stratégie est la déclinaison française des engagements internationaux actés à Nagoya en 2010 pour enrayer la perte de biodiversité. Elle s’intègre à toutes les politiques publiques et à tous les secteurs d’activités – eau, sols, climat, énergie, agriculture, forêt, urbanisme, infrastructures et concerne en particulier le milieu marin.

Aussi, au-delà de la réglementation applicable à la gestion du DPMn qui est rappelée en annexe 2, la présente circulaire a pour objectif de définir des orientations de bonne gestion en lien notamment avec les éléments de contexte énoncés ci-dessus.

La mise en oeuvre de cette circulaire contribuera à alimenter la définition des outils de la gestion intégrée de la mer et du littoral, prévus par la loi portant engagement national pour l'environnement, et en particulier la stratégie nationale pour la mer et le littoral. Elle constitue une contribution de l'Etat à cette stratégie.

Cette circulaire ne s'applique qu'à la partie naturelle de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer (au sens de la cinquième partie du code général de la propriété des personnes publiques - CGPPP). Elle ne concerne pas le domaine public maritime artificiel.

Enfin, elle ne traite pas :
− de la gestion du trait de côte qui fera l'objet d'une circulaire spécifique après l’adoption par le Gouvernement d’une feuille de route, basée sur les conclusions du rapport rendu par le député Cousin;
− des dispositions spécifiques à la gestion du domaine public maritime naturel dans les circonscriptions des grands ports maritimes, qui feront l’objet d’un travail ultérieur.

La présente circulaire est co signée par le direction des services transport compte tenu de la compétence de celle-ci en matière d’extensions portuaires (voir annexe 5)

Les orientations de gestion durable et intégrée du domaine public maritime naturel sont les suivantes :

1) La connaissance des usages, des enjeux et des occupations du DPMn

La gestion du DPMn ne doit pas être restreinte à la délivrance, au cas par cas, de titres d'occupation. Dans une perspective de développement durable, elle doit reposer, en amont, sur une analyse territoriale associant connaissance des usages, connaissance des enjeux (économiques, environnementaux, sociaux et culturels) et identification des occupations (autorisées ou non). Pour ce faire, la direction de l’eau et de la biodiversité développe actuellement un outil d'aide à la gestion du DPMn (base de données ADOC) qui sera mis à votre disposition prochainement.

Cette analyse doit reposer notamment sur la connaissance des services de l'Etat qui concourent à la gestion de ce domaine (DDTM, DREAL, DIRM, DEAL, DM) avec le soutien éventuel des établissements publics compétents et sur l'analyse des études réalisées et qui concernent directement ou indirectement la gestion du DPMn.

A cet égard, vous veillerez à faciliter les travaux scientifiques, études.., consacrés aux écosystèmes de la bande littorale, aux zones d’étangs salés rétro-littoraux et aux milieux marins (y compris les vasières, les zones de lagons, de récifs coralliens, d’herbiers et de mangroves). Ces données pourront notamment être mobilisées ultérieurement pour l'élaboration des plans d'actions pour le milieu marin, prévus à l'article L 219-9 et suivants du code de l'environnement.

Vous capitaliserez également la connaissance disponible au titre des études d’impact et des évaluation d’incidence Natura 2000. Les études d’impact seront plus systématiquement demandées pour les activités et travaux sur le DPMn suite à la réforme en cours.

2 ) L'analyse territoriale et la réflexion stratégique

L'article L 2124-1 du CGPPP impose aux autorisations d'occupation du DPMn de tenir « compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ». Sur le littoral, elles doivent être coordonnées notamment avec celles concernant les terrains avoisinants ayant vocation publique.

Lors de l'examen de chaque demande d'autorisation, je vous demande de mettre systématiquement en oeuvre cette analyse territoriale afin de juger de la pertinence des demandes, de leur impact sur les autres activités présentes sur le DPM, de leur insertion dans le secteur avoisinant et de leur impact environnemental et paysager.

Vous développerez en particulier des stratégies de gestion du DPMn a minima au niveau départemental qui définiront notamment les enjeux et les orientations de la gestion du DPMn au regard de la protection de la biodiversité et de la qualité des eaux continentales et marines et vous rechercherez la coordination de ces stratégies au niveau régional et au niveau des façades maritimes.

Ce travail mobilisera l’ensemble des compétences au sein des directions départementales des territoires et de la mer (ensemble des services, dont les délégations à la mer et au littoral et les services en charge des questions d’urbanisme, de risques, de biodiversité et d’eaux littorales), des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement et des directions inter-régionales de la mer.

Vous me rendrez compte de l’avancement de ces stratégies dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente circulaire.

L'absence de prise en compte de la vocation des zones concernées et des espaces terrestres avoisinants peut constituer un motif de refus d'autorisation.

3) La prise en compte des enjeux environnementaux et paysagers

Le DPMn constitue un patrimoine naturel qu'il convient de préserver. Cette protection passe par la bonne application des dispositions générales prévues par le code de l'environnement : autorisation loi sur l'eau, évaluation des incidences Natura 2000 le cas échéant, enquêtes publiques, études d'impact, avis à solliciter dans les différentes catégories d'aires marines protégées...

Lorsque l'occupation est dans le périmètre d'un site faisant l’objet d’une protection (parcs nationaux, réserve naturelle, arrêté préfectoral de protection de biotope, parc naturel marin, Natura 2000, site classé…), elle doit être conforme aux principes et aux règles de gestion et de protection de la zone tels que définis par la législation et la réglementation en vigueur.

Par ailleurs, j’attire votre attention sur le fait que les autorisations d’occupation du DPM doivent être conformes aux orientations et au contenu des documents de planification : SDAGE, plans d'actions pour le milieu marin…

Je vous demande, avant de délivrer des autorisations d'occupation du DPMn, de veiller à tenir compte des éventuelles perturbations des écosystèmes fragiles faisant l'objet d'une protection réglementaire, des connectivités écologiques (mangroves, récifs coralliens, bancs de maërl, dunes littorales, herbiers...), des espèces protégés et en particulier celles faisant l'objet de plans nationaux d'action. Les interdictions prévues à l’article L. 411-1 du code de l’environnement doivent être impérativement respectées dans la conduite des activités et des projets d’aménagement et d’infrastructures. Ceux-ci doivent être conçus et menés à bien sans porter atteinte aux espèces de faune et de flore sauvages protégées.

Concrètement, si un projet ou une activité est reconnu comme susceptible de porter atteinte aux espèces, des variantes au projet initial ou des mesures d’évitement doivent être trouvées. Exceptionnellement, l’autorité administrative peut, en accord avec l’article L. 411-2 du code de l’environnement, reconnaître un droit de dérogation à ces interdictions. Ces dérogations ne sont délivrées que si le projet justifie d’un intérêt précis et qu’aucune solution alternative n’est possible et qu’il ne dégrade pas l’état de conservation des espèces concernées.

Plus généralement, je vous demande d’intégrer les bonnes pratiques environnementales dans les autorisations d'occupation du domaine public maritime, par exemple : l'utilisation de matériaux recyclables, les chantiers propres, les installations fonctionnant avec des énergies renouvelables, le nettoyage des plages par des moyens non mécaniques, afin de préserver les laisses de mer, qui constituent un élément important de la biodiversité sur le rivage et qui participent à la lutte contre l'érosion côtière, le ramassage sélectif et manuel des macro-déchets, leur bonne évacuation et leur élimination, l'intégration paysagère des aménagements, la préservation et la restauration des zones humides et des écosystèmes marins et littoraux sensibles (vasières, herbiers, récifs coralliens, mangroves, zones d’étangs salés arrières littoraux).

Des prescriptions seront intégrées dans les conventions annexées à vos décisions d'autorisations d'occupation du DPMn en fonction de ces éléments, notamment des études d’impact et des enjeux identifiés.

Enfin, en ce qui concerne la prise en compte des enjeux paysagers, je vous rappelle qu'il convient de procéder aux consultations obligatoires prévues par les textes en vigueur, notamment pour les projets situés en sites classés ou inscrits (en mer comme à terre), les périmètres de monuments historiques ...Tous les travaux en site classé sont soumis à autorisation ministérielle ou préfectorale.

4) Les liens avec les documents d'urbanisme (SCOT et PLU)

Lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et de planification par les communes ou leurs groupements, l'Etat doit veiller à la prise en compte des projets d'intérêt général concernant l'utilisation du domaine public maritime naturel et à la conformité des autorisations d'occupation du DPMn qu'il délivre avec les documents d'urbanisme. Vous veillerez à ce que les éventuelles orientations prévues par les documents d'urbanisme sur le domaine public maritime naturel soient conformes à la vocation d'espace public et libre d'accès qui lui est propre. Cette vocation d'espace public inaliénable et imprescriptible devra également être communiquée aux communes dans le cadre du « porter à connaissance ».

Au sein des directions départementales des territoires et de la mer, les délégations à la mer et au littoral devront être systématiquement associées à l'élaboration des documents d'urbanisme des communes littorales (SCOT et PLU), notamment pour ce qui concerne le domaine public maritime, aux différents stades de la procédure : porter à connaissance de l'Etat, association dans la définition des enjeux prioritaires, avis sur le projet de document d'urbanisme. Une attention particulière devra être portée aux espaces remarquables visés à l'article L 146-6 du code de l'urbanisme.

Il vous appartient de consulter le Conservatoire du littoral (délégations de rivages) lors de l'instruction des concessions de plages. En effet, l'établissement public peut être propriétaire du foncier au droit du DPMn ou prévoir des acquisitions dans le secteur considéré ; il convient d'examiner, dans ces situations, les avantages potentiels d'une gestion intégrée des propriétés acquises par le Conservatoire et du DPMn qui peut lui être attribué ou affecté. Les modalités d’intervention du Conservatoire sont rappelées en annexe 4 de la présente circulaire. En vous référant aux orientations stratégiques du Conservatoire sur le DPMn, je vous demande de faciliter le transfert des sites classés en catégories 1 et 2, dès lors que celui-ci est sollicité par le Conservatoire du littoral.

Enfin, je vous invite à consulter les collectivités territoriales lorsque vous élaborerez des stratégies de gestion départementales ou locales du DPMn.

5) La remise en état des sites après occupation

Le DPMn n'a pas vocation à recevoir des implantations permanentes, ainsi que le prévoient les articles L 2122-1 et L 2122-2 du CGPPP. Ainsi, les ouvrages sur le DPMn doivent être réversibles. Dans les prescriptions susceptibles d'être annexées aux titres d'occupation domaniaux, je vous invite à prévoir systématiquement une clause de démantèlement des ouvrages à l'issue de l'occupation.

Vous veillerez, sauf motif d'intérêt général qui justifierait leur maintien, à la remise en état des sites occupés à l'expiration des autorisations d'occupation et au démantèlement des ouvrages et installations.
La remise en état et le démantèlement devront être réalisés sans délai. Si la procédure amiable ne suffit pas à convaincre l’occupant de remettre les lieux dans leur état initial, je vous demande, après une mise en demeure infructueuse, de verbaliser systématiquement l’occupant du DPM.

En cas de maintien des ouvrages et installations pour motif d’intérêt général, ceux-ci deviennent propriété de l’Etat qui doit alors en assumer la responsabilité et en assurer l’entretien.

6) La poursuite systématique des occupants sans titre

Comme l'a rappelé le Conseil d'Etat dans une décision rendue le 21 mars 2003, « en vertu de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, auquel se réfère le préambule de la Constitution, la protection du domaine public est un impératif d'ordre constitutionnel. »

Je vous demande d'identifier l'ensemble des occupations non autorisées sur le domaine public maritime naturel, afin, soit de les régulariser par la délivrance d'un titre d'occupation domanial lorsque cela est possible et souhaitable, soit de poursuivre les occupants sans titre. Cette activité de veille suppose une présence des agents des services de l'Etat sur le terrain.

La régularisation éventuelle des occupations sans titre doit obéir aux principes d'utilisation du DPMn rappelés dans l'annexe 2 de la présente circulaire.

Concernant les occupations illicites qui n’ont pas lieu d’être régularisées, les articles L 2132-2, L 2132-3, L 2132-20 et L 2132-21 du CGPPP et L 774-1 à L 774-11 du code de la justice administrative ont prévu la procédure de la contravention de grande voirie, afin de protéger l'intégrité du domaine public et de réprimer les atteintes qui lui sont portées. Ainsi, « nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende. Nul ne peut en outre, sur ce domaine, procéder à des dépôts ou à des extractions, ni se livrer à des dégradations ».

Si la procédure amiable ne suffit pas à convaincre les contrevenants de libérer les lieux et de les remettre dans leur état initial, je vous demande, après une mise en demeure infructueuse visant à mettre fin à l'occupation sans titre du DPMn, de verbaliser systématiquement les occupations sans titre du DPMn. De même, vous verbaliserez systématiquement tout dépôt de déchets sur le domaine public maritime.

J'appelle votre attention sur la fait qu'en application d'une jurisprudence constante (CE 27 février 1988 « SOGEBA », CE 5 juillet 2000 « Chevallier »), la personne qui peut être poursuivie pour contravention de grande voirie est soit celle qui a commis l'infraction soit celle sous la garde de laquelle se trouve la chose qui a été la cause du dommage.

Vous veillerez à ce que les agents assermentés soient suffisamment nombreux et formés pour constater les infractions.

Le bureau du littoral et du domaine public maritime naturel se tient à votre disposition pour tout complément d'information.

Vous voudrez bien nous faire part des difficultés que vous pourriez rencontrer dans l'application de la présente circulaire, qui est d'application immédiate.

Nous comptons sur votre mobilisation effective pour promouvoir une gestion intégrée et durable du domaine public maritime naturel.

La présente circulaire sera publiée au bulletin officiel du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et sur le site gouvernemental www.circulaires.gouv.fr.

Fait à Paris, le 20 janvier 2012

Pour les ministres et par délégation

Le secrétaire général
Jean-François MONTEILS

La directrice de l’eau et de la biodiversité
Odile GAUTHIER

Le directeur des services de transport
Thierry GUIMBAUD

Annexe 1 : Consistance du domaine public maritime naturel

On distingue le DPM naturel (article L.2111-4 du CGPPP) et le DPM artificiel.

Le DPM naturel est constitué :
- du sol et du sous-sol de la mer, compris entre la limite haute du rivage, c'est-à-dire celles des plus hautes mers en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles, et la limite, côté large, de la mer territoriale ;
- des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ;
- des lais (parcelles dont la mer s'est définitivement retirée) et relais (dépôts alluvionnaires) de la mer ;
- des parties non aliénées de la zone dite de cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer, depuis la loi du 3 janvier 1986 dite « loi littoral ».

Ces éléments sont déterminés par la simple constatation de leur situation par rapport à des phénomènes naturels présents (par exemple, pour le rivage de la mer) ou passés (par exemple, pour les lais et relais de la mer). Le rivage, ainsi que les lais et relais de mer peuvent ainsi faire l'objet d'une délimitation.

Image retirée.

Le DPM artificiel est composé des équipements et installations portuaires, ainsi que des ouvrages et installations relatifs à la sécurité et la facilité de la navigation maritime.

Annexe 2 : Rappel des principes de gestion du domaine public maritime naturel

I) Rappel des principes généraux applicables à la gestion du domaine public maritime naturel

1.1) Inaliénabilité et imprescriptibilité (article L 3111-1 du CGPPP)

Le DPMn est inaliénable et imprescriptible. L'inaliénabilité entraîne l’impossibilité de cession des biens du domaine public, ce qui les différencie du domaine privé qui peut être cédé.

Vous veillerez au respect de ce principe, en rappelant cette règle auprès des chambres des notaires et des fédérations immobilières et en intervenant systématiquement avant tout enregistrement d'une cession de DPMn. Ces cessions, qui ne sont pas opposables à l'Etat, n'ont pas de valeur juridique. Si vous avez connaissance de cessions ayant été effectuées, je vous demande de les contester devant le juge administratif.

L'imprescriptibilité du domaine public, corollaire du principe de l’inaliénabilité, implique, contrairement à l'application des règles du code civil, qu'une occupation ou une utilisation prolongée par un ou plusieurs particuliers qui se succèdent sur cette zone, quelle qu'en soit la durée, ne leur confère aucun droit réel ou droit de propriété dont ils pourraient se prévaloir à l'égard de la personne publique.

Le principe d'inaliénabilité connaît des exceptions expressément prévues par le CGPPP, aux articles L 3211-10, L 3111-2, et L 3112-1 à 3112-3. Ces dérogations ne peuvent être utilisées qu'à titre très exceptionnel. Je vous invite à m'interroger systématiquement en opportunité avant d'y avoir recours.

Concernant plus particulièrement le régime des cessions amiables de biens entre personnes publiques (articles L 3112-1 à 3112-3 du CGPPP), j'attire votre attention sur le fait que celui-ci est partiellement applicable au DPMn.

Cette procédure autorise les personnes publiques à céder, de façon amiable et sans déclassement préalable, la propriété de biens qui relèvent de leur domaine public, à d'autres personnes publiques, lorsque s'opère un changement de service public (exemple : décentralisation) qui maintient le bien cédé sous un régime de domanialité publique.

Sur le DPMn, elle ne peut s'appliquer qu'aux projets d'extension portuaire, sous réserve d'une procédure domaniale en plusieurs étapes. Celle-ci est décrite en annexe 5 de la présente circulaire.

En dehors de ce cas de figure, je vous demande de ne pas mobiliser cette possibilité pour céder du DPMn à d'autres personnes publiques, qui souhaiteraient par exemple réaliser des projets de parkings et autres aménagements publics sur le DPMn.

1.2) Utilisation conforme à l'affectation (article L 2121-1 du CGPPP)

A l'instar du domaine public en général, le DPMn doit être utilisé conformément à son affectation et à l'utilité publique.

A – Les activités compatibles avec le DPMn

Je vous rappelle que le DPMn peut notamment accueillir les activités suivantes :
• défense nationale ;
• opérations de défense contre la mer d'intérêt général ;
• extractions de granulats ou d’autres matières premières minérales ou minières ;
• pêche maritime ;
• cultures marines;
• saliculture ;
• pacage dans les herbus ;
• activité balnéaire ;
• mouillage de navires, cales de mises à l'eau ;
• production d'énergies renouvelables ;
• pose de câbles.

En outre, le DPMn peut accueillir des activités de service public ou des activités présentant un caractère d'intérêt général dont la proximité avec la mer est indispensable (sports nautiques par exemple). En particulier, en dehors des espaces urbanisés et dans la bande de cent mètres calculée à compter de la limite haute du rivage, l'article L 146-4-III du code de l'urbanisme n'autorise les constructions et installations (exemple : école de sports nautiques) que si elles sont nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau.

B – Le cas des habitations sur le DPMn

Toute occupation du rivage à des fins d'habitation privative, non liée à une nécessité absolue de service, est strictement interdite. Il en va de même des locations touristiques (gîtes ruraux...).

Par conséquent, vous veillerez, lors de l'instruction des demandes de titres d'occupation du domaine public maritime, à ne pas autoriser ce type d'occupation et à ne pas autoriser son renouvellement.

A cet égard, la Cour européenne des droits de l'Homme (requêtes n° 34044/02 et n° 34078/02, DEPALLE et TRIBOULLET-BROSSET contre la République Française, 29 mars 2010) a reconnu d'une part, qu’une occupation privative et ancienne sur le domaine public maritime ne conférait aucun droit réel aux occupants ou à leurs héritiers, d'autre part, que l'administration est en droit de refuser le renouvellement d'un titre d'occupation et de solliciter la démolition de l'ouvrage, en vue de mieux assurer l'accès du public au rivage et de préserver l'environnement.

Plus généralement, il convient, en principe, de ne délivrer des titres d'occupation domaniale que pour des aménagements (escalier, ponton...) pouvant bénéficier au public dans un but d'intérêt général ou au moins d'intérêt collectif. La vocation du DPMn est en effet d'être ouvert au public. Les occupations au profit de particuliers sont à limiter. Par conséquent, ces aménagements ne doivent pas être clos et doivent rester accessibles aux piétons.

C – Le cas des campings

Par ailleurs, vous veillerez à faire respecter l'interdiction d'installations de camping sur le domaine public maritime.

En effet l'installation de terrains de camping, ainsi que le camping pratiqué isolément, sont interdits sur le rivage de la mer, en vertu de l'article R 111-42 du code de l'urbanisme. En tout état de cause, l'article L 146-5 du code de l'urbanisme indique que « l'aménagement et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes en dehors des espaces urbanisés sont subordonnés à la délimitation de secteurs prévus à cet effet par le plan local d'urbanisme. »

L'installation de terrains de camping sur le domaine public maritime, sans autorisation, peut relever de deux infractions cumulatives :
- en premier lieu, une contravention de grande voirie (articles L 2132-2, L 2132-3, L 2132-20 et L 2132-21 du CGPPP et L 774-1 à L 774-11 du code de justice administrative) pour atteinte à l'intégrité et à la conservation du domaine public peut être dressée (cf : CE n° 03863, 29 novembre 1978 Bessière) ;
- en second lieu, dans des espaces protégés au titre de la protection de l'environnement, ce type d'installations peut relever d'une autre infraction pénale, spécialement prévue par les textes.

Ainsi, dans le périmètre d'une réserve naturelle ou d'un parc national, le fait de contrevenir à la réglementation applicable concernant le bivouac et le camping est puni de l'amende prévue pour les contraventions de 3ème classe (art. R 332-70 et R 331-64 du code de l'environnement). De même, sur les terrains affectés ou attribués au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, les infractions aux arrêtés municipaux ou préfectoraux relatifs à l'accès aux terrains du Conservatoire et leur usage sont passibles d'une contravention de 4ème classe (article R. 322-42 du code de l'environnement).

D – Le cas de la chasse sur le DPMn

La présente circulaire ne remet pas en cause l'exercice de la chasse sur le DPMn.

La chasse maritime telle qu'elle est définie à l'article L. 422-28 du code de l'environnement s'exerce sur le DPMn, en mer dans la limite des eaux territoriales, sur les étangs et plans d'eau salés, sur la partie des plans d'eau, des fleuves et des rivières et canaux affluant à la mer qui est située en aval de la limite de salure des eaux.

Les articles D. 422-115 à D. 422-127 du code de l'environnement prévoient les conditions dans lesquelles l'Etat procède à la location de lots pour l'exercice de la chasse sur le DPMn.

Venant compléter le dispositif des articles ci-dessus mentionnés, l'arrêté interministériel du 8 avril 2005 approuve le cahier des charges fixant les clauses et conditions générales de location. Celui-ci fait bien apparaître que le bénéficiaire du lot de chasse est autorisé à pratiquer la chasse à partir de postes fixes (huttes, tonnes, gabions ou autres installations) implantés sur l'estran et bénéficiant d'autorisations préfectorales d'occupation du DPMn conformément à l'article L. 2122-1 du CG3P.

Lorsque le Conservatoire du littoral est attributaire du DPMn, le préfet recueille l'avis du directeur du Conservatoire préalablement à la délimitation des lots de chasse.

Les baux actuellement en cours le sont jusqu'en 2014.

E – La changement substantiel d'utilisation du DPMn

Enfin, un ouvrage ou une implantation qui modifie la destination fondamentale d'une zone du DPMn entraîne un « changement substantiel d'utilisation » de cette zone (article L 2124-1 du CGPPP). Une enquête publique préalable est alors obligatoire selon les articles R 123-1 à R 123-16 du code de l'environnement.

De même, à l'exception des travaux dans les zones portuaires et industrialo-portuaires ou des travaux liés à la défense contre la mer, la sécurité maritime, la défense nationale, la pêche maritime, la saliculture ou aux cultures marines, il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement, et il ne peut y être implanté des ouvrages ou installations, sauf si plusieurs conditions sont réunies (article L 2124-2 du CGPPP) : :
- que les ouvrages ou installations sont liés à l'exercice d'un service public ou l'exécution d'un travail public ;
- que la localisation de ces ouvrages au bord de mer s'impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives,
- et que les ouvrages en question ont donné lieu à une déclaration d'utilité publique.

1.3) Obligation de disposer d'un titre d'occupation domaniale

Tout projet de construction ou d'installation, destiné à être implanté sur le DPM, nécessite au préalable l’obtention d'un titre d’autorisation (article L 2122-1 du CGPPP). Vous trouverez en annexe 3 une recommandation relative aux modes de gestion ou aux titres d'occupation adaptés à chaque type d'utilisation du DPMn.

Sur le domaine public maritime ou fluvial, naturel ou artificiel, géré directement par l'Etat, une autorisation d'exploitation de cultures marines délivrée en application des lois et règlements en vigueur en matière de pêches maritimes et de cultures marines vaut à la fois titre d'occupation domaniale et droit d'exploitation, en application de l'article L 2124-29 du CGPPP.

L'autorisation est obligatoire au-delà du droit d'usage qui appartient à tous.

Ce titre, qui relève de votre autorité, est délivré après assentiment du préfet maritime (pour les autorisations relatives à la formation d'établissement de quelque nature que ce soit sur la mer et sur ses rivages). Il est co-signé par le préfet maritime pour les zones de mouillages et d'équipements légers.

L'occupation du domaine public ne peut être que temporaire, précaire et révocable.

Sauf texte particulier, vous veillerez à n'accorder des titres d'occupation que pour des durées limitées, adaptées à chaque type d'occupation.

Ce titre, s’il est accordé, est personnel et nominatif : il n'autorise pas le titulaire à le transférer à un nouveau bénéficiaire. Il ne peut être transmis par voie de succession et il n'est pas constitutif de droits réels. Par ailleurs, il ne préjuge en rien des autres législations éventuellement applicables (loi sur l’eau, permis de construire, etc.)

Il doit donner lieu au paiement d'une redevance (article L. 2125-1 du CGPPP), dont le montant est fixé conformément à vos propositions (article A 13 code du domaine de l'Etat), après prise en compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. A cet égard, je vous invite à vous rapprocher des directions départementales des finances publiques chargées de fixer les redevances d'occupation du domaine public, en vue d'engager des réflexions permettant de mieux tenir compte de la réalité des avantages procurés par cette occupation ou cette utilisation, en particulier lorsque les occupations du domaine public sont le siège d'activités économiques, telles que les concessions de plage. Une coordination entre départements littoraux voisins est recommandée en vue d'une harmonisation des approches.

Toutefois la redevance n'est pas due par exceptions expressément prévues par le CGPPP (article L 2125-1).

En outre, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général (articles L 2125-1 à L 2125-3 du CGPPP).

II) Rappel des principes particuliers à la gestion du domaine public maritime naturel

2.1) Libre accès au rivage (article L 2124-4 du CGPPP) et les règles de circulation sur le DPMn (article L 321-9 du code de l'environnement)

Le DPM naturel répond à un principe fondamental et ancien, celui de son libre usage par le public pour la pêche, la promenade, les activités balnéaires et nautiques. Ceci fonde les principes de gestion du littoral : favoriser les activités liées à la mer et qui ne peuvent se développer ailleurs, tout en préservant l'accès du public à la mer.

Ainsi, l'accès des piétons à l'estran (plages, grèves...) est libre sauf si des motifs justifiés par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l'environnement nécessitent des dispositions particulières. L'usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation aux activités de pêche et de cultures marines.

A cet égard, je vous demande d'être particulièrement attentifs à la signalisation « plage privée », qui n'a pas de validité juridique lorsque les plages sont situées sur le DPMn : vous veillerez à faire retirer ce type de signalisation et, lorsqu'un titre d'occupation du domaine public a été délivré, à la faire remplacer par une mention telle que « espace réservé à la clientèle ».

Selon l'article L 321-9 du code de l'environnement, "sauf autorisation donnée par le préfet, après avis du maire, la circulation et le stationnement des véhicules terrestres à moteur autres que les véhicules de secours, de police et d'exploitation sont interdits, en dehors des chemins aménagés, sur le rivage de la mer et sur les dunes et plages appartenant au domaine public ou privé des personnes publiques lorsque ces lieux sont ouverts au public.(...)". Cette autorisation préfectorale peut s'appliquer par exemple aux engins de nettoyage des plages et doit permettre de préciser la nature des véhicules utilisés, les conditions d'accès et de circulation sur l'estran, les périodes d'intervention, les conditions de nettoyage.

En vertu de cet article, les véhicules des exploitants de cultures marines (tracteurs par ex.), bénéficiaires d'une autorisation d'exploitation de cultures marines, peuvent, dans le cadre de leur activité professionnelle, circuler sur l'estran dans le cadre des concessions. Cette circulation peut faire l'objet d'une réglementation ad hoc dans les espaces naturels protégés (réserves naturelles nationales, parcs nationaux...). Les autorisations individuelles d'exploitation de cultures marines peuvent être assorties de prescriptions encadrant la circulation des véhicules professionnels sur l'estran afin d’éviter des pratiques anarchiques sur l’estran et préjudiciables aux écosystèmes littoraux.

2.2) Interdiction de porter atteinte à l'état naturel du rivage de la mer

L'article 27 de la loi littoral (codifié à l'article L 2124-2 du CGPPP) a créé l'interdiction générale de porter atteinte à l'état naturel du rivage, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement.

Des exceptions sont toutefois prévues pour les zones portuaires, l'aménagement d'ouvrages de défense contre la mer, d'ouvrages et d'installations nécessaires à la sécurité maritime, à la défense nationale, à la pêche maritime, à la saliculture ou aux cultures marines.

En outre, la réalisation d'ouvrages liés à un service public ou à des travaux publics répondant à des contraintes de localisation particulièrement fortes (notamment les atterrissages de câbles sous-marins d'énergie ou de communication, les conduites et émissaires...) peut être envisagée si ces mêmes travaux ont donné lieu à déclaration d'utilité publique (voir paragraphe 1.2). Les autorisations d’occupation du DPMn pour de tels travaux devront êtes accompagnées de prescriptions afin de minimiser leur impact sur les écosystèmes et d’assurer un suivi des écosystèmes dans le temps.

En dehors de ces cas de figure, vous veillerez à faire respecter strictement cette interdiction.

2.3) Entretien du DPMn

Dans un avis rendu le 15 octobre 1985, le Conseil d'Etat a précisé que la responsabilité de l'entretien du domaine public maritime naturel était partagée entre l'Etat et les communes.

Les pouvoirs de police municipale qui sont conférés au maire par les articles L 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales en vue d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, s’exercent sur l’ensemble du territoire communal et, en particulier, sur le domaine public maritime jusqu'à la limite des eaux (article L 2212-3). En outre, le maire est chargé d'une police spéciale portant sur la baignade et les activités nautiques, en vertu de l'article L 2213-23 de ce code.

Il appartient au maire, dans l’exercice de ses pouvoirs, de veiller notamment à la propreté des rivages de la mer et de prendre les mesures éventuellement nécessaires pour éviter l’accumulation de détritus et d’objets divers incompatibles avec le bon ordre, la sûreté ou la salubrité publiques et d'y remédier en cas de besoin. A ce titre, vous informerez les maires sur les bonnes pratiques d'entretien des plages existantes (ramassage manuel et sélectif des déchets...). En particulier lorsque les plages sont situées en site Natura 2000 et que le DOCOB propose des recommandations en la matière, vous veillerez à ce qu'elles soient mises en oeuvre.

Il convient de souligner que le maire n’est véritablement tenu de faire usage des pouvoirs de police qu’il détient, que pour prévenir les pollutions, ou pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité ou la salubrité publiques ; la commune ne peut être contrainte à mettre en oeuvre des moyens matériels qui seraient hors de proportion avec les ressources dont elle dispose.

Les obligations pesant sur la commune, dans les limites sus-rappelées, doivent être combinées avec celles qui incombent à l’Etat, notamment au titre des responsabilités encourues dans l’exercice de ses pouvoirs de police qui relèvent de son autorité, telle que la police des épaves, la police de la lutte contre la pollution des eaux de mer ou l'enlèvement des objets dangereux sur le domaine public maritime naturel.

Il convient néanmoins de rappeler qu'au delà de ces obligations d'ordre public, l'Etat a des obligations en matière de protection de la biodiversité au titre de la directive Habitats notamment pour ce qui est de la protection des espèces et du réseau Natura2000 , mais également au niveau des politiques publiques nationales en matières d'aires protégées et d'espèces protégées.

Il résulte de ce qui précède que les obligations pesant tant sur les communes que sur l’Etat doivent être appréciées de façon concrète en fonction de la diversité des situations possibles tenant aux multiples causes de dégradations ou de pollution du domaine public maritime naturel, ainsi qu’au degré variable de gravité des atteintes qui en résultent. Vous veillerez à ce que les collectivités territoriales adoptent des pratiques compatibles avec ces obligations d'ordre public mais aussi avec les obligations relatives à la protection de ces espaces du DPMn lorsqu'ils sont dans une aire protégée ou un site Natura 2000.

La responsabilité de la commune ou de l’Etat ne pourrait être engagée, à raison des préjudices causés par le mauvais entretien du domaine public maritime naturel qu’en cas de faute commise dans l’exercice des activités de police.

De façon générale, votre action devra prioritairement porter sur la mise en sécurité du domaine public maritime naturel. Vous conduirez, avec les collectivités locales, des opérations d'enlèvement des objets présentant un danger pour le public.

Annexe 3 : Modalités de gestion du domaine public maritime naturel

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Annexe 4 : Aires marines protégées et gestion du domaine public maritime naturel

La loi du 14 avril 2006 a défini la liste des « aires marines protégées » (AMP) :

- Les réserves naturelles ayant une partie maritime (art. L332 à L332-27 du code de l’environnement) ;

- Les parcs nationaux ayant une partie maritime (art. L331-1 à L331-26 du code de l’environnement) ;

- Les parties du domaine public maritime remis en gestion au conservatoire du littoral et des rivages lacustres (art.L322-1 à L 322-14 du code de l’environnement) ;

- Les sites Natura 2000 ayant une partie maritime (art L414-1 et suivants, R.414-1 et suivants du code de l’environnement) ;

- Les arrêtés préfectoraux de protection de biotope ayant une partie maritime (art. L411-1 à L411-2 du code de l’environnement) ;

- Les parcs naturels marins (art. L334-3 à L334-8 du code de l’environnement).

A cette première liste peut être ajoutée toute autre catégorie d’AMP définie par arrêté ministériel. Ce fut le cas pour un premier arrêté du 03 juin 2011 (DEVL1113172A JO du 06/07/2011) portant identification de 9 nouvelles catégories d’aires marines protégées :
- les sites désignés au titre de la convention RAMSAR (du 02 février 1971) ayant une partie maritime
- les sites désignés au titre de la convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel du 16 novembre 1972 (sites patrimoine mondial de l’UNESCO)
- les sites désignés comme réserve de biosphères (sites MAB)
- les sites désignés comme aires spécialement protégées d’intérêt méditerranéen (ASPIM) au titre de la convention de Barcelone
- les zones marines protégées au titre de la convention OSPAR pour l’Atlantique Nord-Est
- les sites désignés au titre de la convention de Carthagène
- les sites désignés au titre de la convention de Naïrobi
- les sites désignés au titre de la convention pour la protection de l’Antarctique (CCAMLR)
- les réserves nationales de chasse et de faune sauvage ayant une partie maritime (Art. L422-27 du code de l’environnement)

Selon la définition de la stratégie de création des aires marines protégées adoptée en 2007 par le ministère, il s’agit d’un « espace délimité en mer qui répond à un objectif de conservation de la nature à long-terme, non exclusif d’un développement économique maîtrisé, pour lequel des mesures de gestion sont définies et mises en oeuvre ».

Chacun de ces outils répond à des finalités différentes et complémentaires et peut s’appliquer sur le DPMn, souvent de façon imbriquée. Chaque outil dispose également de ses modalités de gestion (organes de gouvernance et plans de gestion) qu’il convient d’articuler pour les rendre lisibles. Il convient donc d’utiliser pleinement la palette d’aires marines protégées dans la définition des stratégies de gestion du DPMn.

En matière d’occupation du DPMn, les règles de compatibilité et de consultation des organes de gestion des aires marines protégées diffèrent. Elles sont rappelées ci-dessous pour les outils ayant une portée directe. Dans tous les cas, les aires marines protégées sont des secteurs où l’objectif de conservation de la nature doit être garanti et une attention très particulière doit y être portée dans le cadre de la gestion du DPMn ; la cohérence des politiques publiques est en effet la clef principale d’atteinte de ces objectifs. A ce titre, la structure en charge de chacune de ces aires marines protégées est un interlocuteur privilégié à consulter par les services instruisant la demande d’occupation.

L’Agence des aires marines protégées créée par la loi du 14 avril 2006 a pour fonctions principales l'appui aux politiques publiques d'aires marines protégées, l'animation du réseau d'aires marines protégées et la fourniture de moyens aux parcs naturels marins ainsi que le renforcement du potentiel français dans les négociations internationales. Vous veillerez à l’associer lors de la mise en place des stratégies de gestion du DPMn demandées. Par ailleurs, une convention a été signée entre l’agence des aires marines protégées, la Direction des affaires maritimes et la Direction de l'eau et de la biodiversité en matière de contrôle et cette convention conduit à décliner les priorités en matière de police et donc de contrôle des occupations du DPMn.

Évaluation des incidences Natura 2000

Lorsque la dépendance occupée est localisée, en tout ou partie, à l’intérieur du périmètre d’un site Natura 2000, la demande d’autorisation d'occupation (AOT, concessions...) du domaine public maritime doit, en application du 21° de l’article R. 414-19 du code de l’environnement, être systématiquement accompagnée d’une évaluation des incidences Natura 2000. Cet article prévoit en effet que toute occupation d’une dépendance du domaine public d’une personne publique fait l’objet d’une évaluation des incidences Natura 2000 lorsqu’elle est située en tout ou partie dans un site Natura 2000.

Les demandes d'autorisation concernant une dépendance localisée à l’extérieur du périmètre des sites Natura 2000 peuvent également être soumises à une évaluation des incidences Natura 2000 si elles figurent sur une liste locale fixée par le préfet de département et, au delà de la laisse de basse mer, par le préfet maritime. (1)

L’objet de l’évaluation des incidences Natura 2000 est de vérifier la compatibilité de la mise en oeuvre du projet ou de l’activité avec les objectifs de conservation du site Natura 2000. Une telle évaluation constitue une pièce du dossier de demande d’autorisation d’occupation lorsqu’elle est requise en vertu de la liste fixée à l’article R. 414-19 ou de celle fixée pour le département ou la façade maritime. Le contenu de l'évaluation des incidences est détaillé dans l'article R.414-23 du code de l'environnement. Une évaluation simplifiée est prévue pour les cas permettant de conclure rapidement à l'absence d'impact. L’autorité décisionnaire doit obligatoirement s’opposer au projet si l'évaluation des incidences requise n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que sa réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000. Lorsque l'évaluation conclut à une atteinte significative aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 et en l'absence de solutions alternatives, l'autorité compétente peut donner son accord pour des raisons impératives d'intérêt public majeur. Dans ce cas, elle s'assure que les mesures compensatoires sont prises pour maintenir la cohérence globale du réseau Natura 2000.

Au cas où une demande d'autorisation d'occupation concernerait une zone située à l'extérieur d'un site Natura2000 et que la liste préfectorale applicable n'a pas retenu ce cas mais que cette occupation serait susceptible d'avoir des impacts significatifs sur le site Natura à proximité, alors le préfet peut exiger une évaluation des incidences sur la base de l'article IV bis de l'article L414-4. Le préfet doit alors motiver sa demande.

Etant donné le nombre élevé de projets nécessitant une AOT en site Natura 2000, par souci d'harmonisation de l'instruction de ces demandes et de facilitation des démarches pour les usagers concernés , selon la nature de l'occupation, il est utile que les services déconcentrés développent des outils permettant aux demandeurs d'effectuer leur évaluation des incidences plus facilement en mettant en place des fiches ou des formulaires .

De plus, l'adhésion à la charte Natura 2000 permet la dispense d'évaluation des incidences conformément au II de l’article L. 414-3. La constitution de telles chartes est donc à encourager, elles permettent en effet de dispenser d'évaluation des incidences des occupations dont on aura déterminé au préalable les engagements permettant de garantir que l'occupation faite conformément à ces engagements n'a pas d'impact significatif sur le site Natura 2000.

Le pétitionnaire dispose de plusieurs sources d’informations pour réaliser son étude d’incidences :
• le site internet http://www.developpement-durable.gouv.fr/L-espace-recherche-Natura-2000.html où il peut visualiser la carte de France des sites Natura 2000 et passer du niveau national aux niveaux départementaux et locaux. Il lui est alors possible d’identifier les sites à proximité de son projet et d’obtenir sur ces sites les informations suivantes : code, localisation, historique de la mise en place, description, habitats naturels présents, espèces présentes ;
• l’analyse des interactions entre les différents types d’activités et les habitats et espèces d’intérêt communautaire réalisés dans le cadre du document d'objectifs (DOCOB) qui permet d’identifier les zones particulièrement sensibles aux développements de certaines activités ;
• les guides méthodologiques existants ou en cours d’élaboration sur l’évaluation des incidences d'AOT sur le DPM (selon les régions) et des formulaires simplifiés ;
• les services des DREAL, DIRM ou DDTM concernés.

(1) Le régime d’évaluation des incidences repose sur un système de listes positives (liste nationale figurant à l’article R. 414-19 du code de l’environnement et listes préfectorales arrêtées en application du 2° du III de l’article L. 414-4 du même code) établissant les projets ou activités devant faire l’objet d’une évaluation des incidences sur les sites Natura 2000. Si un projet figure sur une de ces listes, le porteur de projet doit vérifier que sa mise en oeuvre est compatible avec les objectifs de conservation du ou des sites Natura 2000 concerné.

L'accompagnement de la stratégie d'intervention du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (art.L322-1 à L 322-14 du code de l’environnement)

Depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le Conservatoire du littoral, établissement public administratif placé sous la tutelle du MEDDTL, peut « exercer ses missions sur le domaine public maritime qui lui est affecté ou confié ». Le DPM ainsi transféré constitue une aire marine protégée (article L334-1 du code de l’environnement).

La stratégie d’intervention du Conservatoire sur le DPM, construite en partenariat avec les services de l'Etat, a fait l'objet d'une déclinaison cartographique par région (Nord/Picardie, Normandie, Bretagne, Pays-de-la-Loire, Poitou-Charentes, Aquitaine, Languedoc-Roussillon, PACA, Corse, outre-mer). Elle doit être pleinement intégrée dans la stratégie générale de gestion du DPMn et peut faire l’objet de révision dans ce cadre.

En vous référant aux orientations stratégiques du Conservatoire sur le DPM, je vous demande de faciliter le transfert des sites cartographiés par le Conservatoire en catégories 1 et 2, dès lors que celui-ci est sollicité par le Conservatoire du littoral.

Ces transferts doivent être réalisés selon les modalités juridiques prévues par la circulaire n° EQUT0790370C du 20 février 2007 et l’instruction du 26 mars 2010 relative à la mise à disposition de biens de l’Etat valant affectation au profit du Conservatoire du littoral.

En matière de gestion des parties du DPMn confiées au conservatoire, les services en charge du DPMn devront être associées aux décisions du Conservatoire en même temps que les commissions instituées à cette effet, dans le même esprit de cohérence d’ensemble de la gestion.

La gestion du DPMn dans les parcs naturels marins (art. L334-3 à L334-8 du code de l’environnement).

Plan de gestion

Le plan de gestion est élaboré dans les 3 ans suivants la création du parc naturel marin (PNM). Il comporte des finalités relatives à chaque orientation de création, une carte des vocations de chaque secteur du PNM qui établit les priorités données aux différents secteurs du PNM et donc à la gestion du DPMn, des orientations quant aux activités soumises à avis conforme (cf. infra). Ce document, valable 15 ans, constitue une référence incontournable pour la gestion du DPMn par les services déconcentrés. Par ailleurs, il comporte la gestion des sites Natura 2000 situés à plus de 50% dans le périmètre du PNM.

Conseil de gestion

Le conseil de gestion agit par délégation du conseil d'administration de l’Agence des aires marines protégées. Il est amené à se prononcer sur toute décision relative à la gestion du PNM. A ce titre, il valide le plan de gestion et émet un avis conforme sur tout projet susceptible d’altérer de façon notable l’état du milieu marin et un avis simple sur tout projet dont il est saisi et qui peut concerner les orientations du parc naturel marin.

L’équipe de gestion du PNM

Elle dépend de l’Agence des aires marines protégées et d’un directeur délégué. Il convient qu’elle soit associée à toute réflexion sur la gestion du DPMn dans le périmètre ou son aire d’influence. Elle dispose également de moyens d’investigations et d’analyse importants qui peuvent être mobilisés dans le cadre de ces réflexions.

Il s’agit également d’agents commissionnés et assermentés au titre de la grande voirie, qui sont susceptibles de contrôler les occupations du DPMn. Il convient donc de s’appuyer sur ces équipes pour mettre en place le plan de contrôle demandé, sous l’égide du préfet de département.

Avis conforme

Au terme des articles L 334-5, R334-33 et R331-50 du code de l’environnement, les autorisations pour les activités susceptibles d’altérer de façon notable le milieu marin d’un parc naturel marin ne peuvent être délivrées que sur avis conforme du conseil gestion du parc. Ceci peut concerner certaines occupations du DPMn.

Les pétitionnaires devront produire les éléments nécessaires pour démontrer l’absence d’altération notable du milieu marin au sein du parc naturel marin, que leur demande concerne une partie du DPMn situé dans le périmètre ou dans sa zone d’influence. Le conseil de gestion du parc naturel marin doit disposer de ces éléments pour se prononcer, son avis étant réputé conforme ; il agit par délégation du conseil d’administration de l’Agence des AMP.

Pour faciliter l’instruction des dossiers concernés, la direction de l’eau et de la biodiversité vous a adressé une analyse juridique sur la mise en oeuvre de la procédure d’avis conforme, il vous appartient d’établir une doctrine administrative en lien étroit avec l’équipe du parc naturel marin et l’agence des aires marines protégées dont elle dépend.

Pour cela le plan de gestion permet un premier travail, non exhaustif, de sélection des types de projets et d’activités susceptibles d’avoir cet effet et la carte des vocations établit les priorités données aux différents secteurs du PNM et donc à la gestion du DPMn.

Avis simple et proposition de réglementation :

Dans le cadre de la gestion du PNM, il peut être proposé aux autorités compétentes (préfet de département…) l’édiction de règles spécifiques ou la mise en place d’outils (comme la mise en gestion par le Conservatoire du littoral ou la création de réserves naturelles) qui peuvent s’appliquer à la gestion du DPMn et à son occupation. Les services sont alors chargés de mettre en place ces outils et veillent à les intégrer dans la gestion globale du DPMn.

A noter que l’avis simple peut être mobilisé pour tout projet qui entre en interaction avec l’ensemble des orientations du parc naturel marin : gestion des activités, aspects culturels… Les orientations sont propres à chaque parc et le plan de gestion les décline de façon opérationnelle.

Ainsi une occupation du DPMn qui nuirait au maintien d’une activité soutenue dans le parc ou à son identité culturelle ne serait pas compatible avec le décret de création du PNM.

La gestion du DPMn dans les parcs nationaux (art. L331-1 à L331-26 du code de l’environnement)

Les parcs nationaux désignent les espaces concernant le coeur du parc national, l’aire maritime adjacente et l’aire d’adhésion effective. Un établissement public est créé par l’acte de création du parc, ainsi qu’un conseil d’administration, un directeur et deux organismes consultatifs.

En mer, il est distingué :
- la zone coeur dans laquel les travaux sont en principe interdits (I de l’article 331-14 du code de l’environnement) sauf autorisation spéciale dérogatoire et des interdictions peuvent être instaurées dans le décret de création du parc national ;
- l’aire maritime adjacente qui constitue une zone de solidarité écologique et dont la gestion durable des activités doit être compatible avec le maintien de l’intégrité du coeur.

La charte définit périodiquement les objectifs de protection du coeur et mesures d’application et les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable dans l’aire maritime adjacente et mesures d’application. Elle est approuvée par le Premier ministre par décret en Conseil d’Etat. La carte des vocations annexée à la charte et les objectifs ou orientations peuvent le cas échéant identifier et localiser des types d’occupations du DPMn incompatibles avec les objectifs ou orientations de protection.

Avis conforme, simple et proposition de réglementation

L’établissement public du parc national dispose des mêmes prérogatives que l’agence des aires marines protégées quant aux avis conformes (activités de nature à impacter de façon notable le patrimoine du coeur du parc national – article L 331-14 du code de l’environnement) , simples et aux propositions de réglementation de toute nature.

Equipe de gestion

Elle est recrutée au sein de l’établissement public du parc national et dispose de moyens d’investigations et d’appréciation importants sur lesquels les services instructeurs peuvent s’appuyer.

Il s’agit également d’agents commissionnés et assermentés au titre des polices administratives en milieu marin et de la police de la grande voirie, qui sont susceptibles de contrôler les occupations du DPMn. Il convient donc de s’appuyer sur ces équipes pour mettre en place le plan de contrôle demandé, sous l’égide du préfet de département.

Les réserves naturelles (art. L332-1 à L332-27 du code de l’environnement) ;

Réglementation spécifique

Elles sont de trois types : nationale (RNN) , de Corse (RNC) ou régionale (RNR). Les modalités de mise en place diffèrent mais toutes aboutissent à une réglementation constitutive de l’acte de classement (décret de création simple ou en Conseil d’Etat pour les RNN et les RNC créées par l’Etat ; délibération de la collectivité pour les RNR et les RNC créées par la Collectivité territoriale de Corse) et qui s’impose aux autorisations d’occupation du DPMn. En revanche, s’il s’agit globalement de protéger l’intégrité du patrimoine naturel, cette réglementation varie d’une réserve à l’autre et parfois au sein d’une même réserve selon un zonage réglementaire précisé dans l’acte de classement. Ce cadre normatif doit être respecté.

Les décrets de création de réserve naturelle nationale prévoient également souvent l’édiction par les préfets d’arrêtés ayant pour objet de réglementer telle ou telle activité, induisant une réglementation complémentaire qu’il convient de prendre en compte.

Dérogation

Les actes de classement instituent aussi souvent la possibilité de déroger par autorisation spéciale (du préfet pour les RNN, des collectivités pour les RNR et RNC) aux interdictions prévues ; le dossier de demande de dérogation doit alors être très étayé, notamment pour les demandes liées à une modification de l’état ou de l’aspect de la réserve. La décision est soumise à l’avis du comité consultatif, souvent du conseil scientifique de la réserve naturelle, voire du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN), ainsi que de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) pour les demandes liées à une modification de l’état ou de l’aspect d’une RNN. Dans ce dernier cas, si le CSRPN ou la CDNPS a émis un avis défavorable, le dossier passe en conseil national de protection de la nature.

En outre, le comité consultatif mis en place sur chaque réserve doit être consulté pour toute demande d’autorisation d’occupation du DPMn dans la réserve.

Plan de gestion

Le plan de gestion, d’une durée de cinq ans, décline les objectifs de conservation du patrimoine naturel et prévoit toute mesure à mettre en place pour parvenir aux finalités de la réserve. Il peut s’agir de mesures en lien avec l’occupation du DPMn. Le plan de gestion constitue donc un document de référence pour l’instruction des demandes.

Equipe de gestion

Le gestionnaire d’une réserve naturelle est nommé par l’autorité compétente (préfet de département pour les RNN, collectivités pour les RNC et RNR). Il définit puis met en oeuvre le plan de gestion de la réserve et dispose d’importantes connaissances sur le fonctionnement de la réserve naturelle. Il s’agit d’une structure qui dispose également d’agents commissionnés et assermentés au titre notamment de la grande voirie, qui sont susceptibles de contrôler les occupations du DPMn.

Les arrêtés préfectoraux de protection des biotopes (APPB) ( art. L411-1 à L411-2 du code de l’environnement)

Réglementation spécifique (en cours de modification)

L’arrêté, de la compétence du ministre des pêches maritimes dès lors que son périmètre recouvre du DPMn, prévoit un ensemble de réglementations destinées à préserver l’intégrité du biotope d’espèces protégées. Il ne peut avoir de caractère général mais peut très bien comporter des limitations en terme d’occupation du DPMn.

En revanche, les APPB ne disposent que rarement de structures de gestion dédiées même si leur suivi scientifique est souvent garanti.

Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS) (Art. L422-27 du code de l’environnement)

Ce jour, seule la RNCFS du Golfe du Morbihan concerne le DPMn.

Réglementation indirecte

Elle est créée par arrêté ministériel (DEVN0759408A du 16 janvier 2008) qui institue le périmètre, un comité directeur et le programme d’action et nomme l’Office national de la chasse et de la faune sauvage comme gestionnaire.

Le programme d’actions prévoit la mise en place de mesures de protection des espèces de la faune sauvage et de leurs habitats et pointe en particulier les oiseaux migrateurs concernés par une zone de protection spéciale au titre de la directive oiseaux et par la reconnaissance en zone RAMSAR.

Parmi les mesures à mettre en place, une occupation du DPMn compatible avec la conservation des habitats et espèces est indispensable.

Equipe de gestion

Le comité directeur qui correspond également au comité de pilotage de la zone de protection spéciale au sens de la directive « Oiseaux » et au comité de gestion du schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) est un organe indispensable à consulter sur les projets d’occupation du DPMn ou sur une stratégie en la matière.

De même, le gestionnaire (Office national de la chasse et de la faune sauvage) de la réserve dispose des connaissances et moyens d’actions (assermentation grande voirie) pour pouvoir intervenir en la matière.

Autres catégories d’aires marines protégées

  • les sites désignés au titre de la convention RAMSAR (du 02 février 1971) ayant une partie maritime
  • les sites désignés au titre de la convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel du 16 novembre 1972 (sites patrimoine mondial de l’UNESCO)
  • les sites désignés comme réserve de biosphères (sites MAB)
  • les sites désignés comme aires spécialement protégées d’intérêt méditerranéen (ASPIM) au titre de la convention de Barcelone
  • les zones marines protégées au titre de la convention OSPAR pour l’Atlantique Nord-Est
  • les sites désignés au titre de la convention de Carthagène
  • les sites désignés au titre de la convention de Naïrobi
  • les sites désignés au titre de la convention pour la protection de l’Antarctique (CCAMLR)

Il s’agit essentiellement de reconnaissance internationale ou de respect d’engagements au sein de Conventions sans portée juridique directe. Ces engagements sont donc relayés en droit national par les autres catégories d’aires marines protégées.

Néanmoins, il est systématiquement institué une obligation de rapportage plus ou moins formalisée et il doit être rendu compte du maintien du patrimoine naturel protégé par, notamment la gestion des activités et du DPMn. Il parait donc peu concevable qu’une gestion du DPMn non compatible soit mise en place au regard de ces engagements et de cette visibilité internationale.

Une mention spéciale doit être portée sur les réserves de biosphère qui disposent de comité de gestion locale et d’un comité national, ainsi que de plans et structures de gestion qui sont des interlocuteurs importants pour les services instructeurs d’autorisations d’occupation du DPMn.

Annexe 5 : Applicabilité de la procédure de cession amiable en pleine propriété de l'article L 3112-1 du CGPPP aux projets d'extensions portuaires

Les ports maritimes ont été transférés aux collectivités territoriales sur le fondement de l'article 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.

A cet effet le domaine public de l'Etat a fait l'objet d'une mise à disposition des collectivités concernées.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a complété ce dispositif en organisant le transfert des ports non autonomes demeurés de la compétence de l'Etat. Ce transfert a été opéré à titre gratuit en pleine propriété.

Par ailleurs, l'article 30-X de cette loi (désormais codifié à l'article L. 5314-6 du code des transports), prévoit également que : « lorsque le transfert de compétences relatif à un port a été réalisé avant le 17 août 2004 l'Etat procède, à la demande de la collectivité, au transfert à titre gratuit des dépendances du domaine public portuaire ».

Enfin l'article L.3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que par dérogation au principe d'inaliénabilité du domaine public : « les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L.1, qui relèvent de leur domaine public, peuvent être cédés à l'amiable, sans déclassement préalable, entre ces personnes publiques, lorsqu'ils sont destinés à l'exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et relèveront de son domaine public ».

Dans ce cadre réglementaire général où, tant le code des transports que le CGPPP peuvent s'appliquer, il est apparu utile de préciser les modalités des procédures domaniales à mettre en oeuvre, à l'occasion de projets d'extension de ports décentralisés, impliquant l'occupation d'emprises du domaine public naturel, dont les collectivités solliciteraient la cession amiable.

1 / Principes directeurs d'application de l'article L 3112-1 du CGPPP

− La mise en oeuvre de cette possibilité de cession amiable doit impérativement s'inscrire en aval des autres procédures à mener, tant en matière de protection de l'environnement que d'aménagement portuaire (article R 611-2 du code des ports maritimes), et ne peut en aucun cas constituer une phase préalable.
− Une décision ne pourra en particulier être prononcée, sur le plan domanial, qu'à l'issue d'une enquête publique effectuée suivant les dispositions combinées des articles L 123-1 à L 123-16 du code de l'environnement et L 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dès lors qu'est envisagé un changement substantiel d'utilisation du DPMn ou suspecté une atteinte à la « préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ».
L'assentiment du préfet maritime sera de même requis, conformément à l'article R 152-1 du code du domaine de l'Etat, concernant l'implantation d'établissements de quelque nature que ce soit sur la mer et sur ses rivages.
Cette procédure doit être strictement circonscrite aux opérations visant à créer des aménagements répondant aux critères de la domanialité maritime artificielle définis à l'article L 2111-6-2° du code général de la propriété des personnes publiques. Il conviendra à cet égard de veiller à ce que les projets d'extension concernés fassent l'objet d'un engagement suffisamment explicite des collectivités, acté par délibérations de leurs organes délibérants.

Ainsi les projets présentés doivent faire apparaître qu'il s'agit d'implanter « des biens immobiliers, situés en aval de la limite transversale de la mer », concourant « au fonctionnement d'ensemble du port maritime », susceptibles de créer des « plans d'eau individualisables » justifiant le transfert du sol et du sous-sol : (exemples : darses, quais, bassins).

2/ Procédures domaniales d'accompagnement

A l'issue des procédures ci-dessus rappelées et au vu des différentes autorisations, la décision de création ou d'extension du port sera prise :
−soit par la collectivité concernée,
−soit par le préfet, en l'absence de schéma de mise en valeur de la mer ou de chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer au sein du schéma de cohérence territoriale en application de l'article L. 5314-8 du code des transports.

C'est à ce stade qu'il convient d'accorder un titre domanial transitoire permettant la réalisation des travaux et strictement limité à leur durée, portant sur la totalité du périmètre d'extension.

Le transfert de gestion des articles L 2123-3 du code général de la propriété des personnes publiques et R 2123-9 à 14 du même code constitue à cet égard la procédure la plus adaptée.

Il conviendra de mener simultanément la procédure d'extension des limites administratives du port en application du chapitre III du livre VI du code des ports maritimes.

La cession amiable finale des dépendances domaniales ne pouvant s'apprécier qu'en fonction des critères de l'article L 2111-6-2° du code général de la propriété des personnes publiques et donc au regard de la consistance d'aménagements achevés, il importera à l'échéance des travaux :
− de mettre un terme au transfert de gestion consenti ce qui emportera incorporation des aménagements réalisés, correspondant aux critères de l'article L 2111-6-2° précité, au domaine public maritime artificiel de l'Etat.
− de procéder à la cession amiable, à la collectivité compétente des dépendances du domaine public maritime artificiel ainsi identifiées, sur le fondement de l'article L 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Il est rappelé que la cession des emprises du DPM (hors infrastructures financées par la collectivité territoriale) doit s'opérer à titre onéreux, à la valeur vénale déterminée par le directeur départemental des finances publiques.

3/ Cas particuliers

Les projets d'extension poursuivis par des collectivités qui n'ont pas encore sollicité, ou ne souhaitent pas le transfert en pleine propriété prévu par l'article L. 5314-6 du code des transports précité, peuvent être réalisés comme par le passé sous le régime domanial du transfert de gestion.

A terme un transfert en pleine propriété global pourrait, en cas de demande, être effectué :
− A titre gratuit selon les modalités prévues par la circulaire d'accompagnement n° 2005-51 du 2 août 2005, pour ce qui concerne les emprises initialement mises à disposition selon le régime de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ou transférées en gestion avant le 17 août 2004, en application de l'article L 5314-6 du code des transports.
− A titre onéreux selon les modalités de la présente circulaire, pour ce qui concerne les emprises transférées en gestion postérieurement à cette date.

 

 

 

 

 

 

 

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