Instruction du Gouvernement du 04/08/17 relative à la mise en oeuvre des schémas régionaux des carrières

(circulaires.legifrance.gouv.fr et BO MTES n° 2017/14 du 25 septembre 2017)

NOR : TREL1722572C

Date de mise en application : immédiate.

Catégorie : directive adressée par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles.

Domaine : écologie, développement durable.

Type : instruction du Gouvernement et aux services déconcentrés.

Résumé : l’article 129 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a modifié l’article L. 515-3 du code de l’environnement pour réformer les schémas des carrières et dispose qu’un schéma régional des carrières doit intervenir dans un délai de cinq ans à compter du 1er janvier suivant la date de publication de la loi.

Le décret n° 2015-1676 du 15 décembre 2015 relatif aux schémas régionaux et départementaux des carrières ainsi qu’à l’application du code de l’environnement outre-mer, pris en application de la loi susvisée, précise le contenu et la procédure d’élaboration, d’évaluation, de mise à jour et de révision du schéma.

La présente instruction a pour objet d’accompagner l’élaboration des nouveaux schémas régionaux des carrières en soulignant le sens de la réforme et les conditions du succès de la démarche à entreprendre au niveau régional. Elle est accompagnée d’annexes techniques.

Mots clés liste fermée : Energie_Environnement.

Mots clés libre s : schémas régionaux – carrières – ressources minérales – minéraux industriels – granulats.

Références :

Code de l’environnement, notamment son article L. 515-3.

Décret n° 2015-1676 du 15 décembre 2015 relatif aux schémas régionaux et départementaux des carrières ainsi qu’à l’application du code de l’environnement outre-mer.

Circulaire abrogée : circulaire du 11 janvier 1995 relative au schéma départemental des carrières.

Annexes :

Annexe 1. Principes généraux, modalités d’élaboration et contenu des schémas régionaux des carrières.

Annexe 2. Logigramme du contenu des schémas régionaux des carrières.

Annexe 3. Logigramme de la procédure d’élaboration des schémas régionaux des carrières.

Annexe 4. Méthodologie d’élaboration de la carte des ressources géologiques de la région.

Annexe 5. Définitions utiles au schéma.

Annexe 6. Liste des outils à disposition pour l’élaboration des schémas régionaux des carrières.

Annexe 7. Les grands types de ressources, leurs usages et filières associés.

Annexe 8. Rapports d’opposabilité entre le schéma régional des carrières et différents plans et schémas.

Publication : BO, site circulaires.legifrance.gouv.fr.

Le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire à Mesdames et Messieurs les préfets de région (pour attribution) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département ; Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux de l’environnement, de l’aménagement et du logement ; Monsieur le directeur régional et interdépartemental de l’environnement et de l’énergie d’Île-de-France ; Mesdames et Messieurs les directeurs de l’environnement, de l’aménagement et du logement (pour information).

Les matériaux et substances de carrières sont des ressources indispensables à notre bien-être et à de nombreux secteurs de notre économie. Nous en consommons entre 350 et 400 millions de tonnes chaque année dont la quasi-totalité est produite sur le territoire national. Malgré les progrès du recyclage de granulats, ces ressources non renouvelables sont pour l’essentiel produites dans les carrières.

Dès le début des années 1990, afin de définir les conditions générales d’implantation des carrières, la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières a rendu obligatoire l’élaboration des schémas départementaux des carrières. Elle est à présent codifiée à l’article L. 515-3 du code de l’environnement. Bien qu’étant l’occasion d’une réflexion sur la politique des matériaux dans le département, les schémas départementaux des carrières ont montré leurs limites dans un contexte de raréfaction de l’accès aux ressources minérales naturelles et de la nécessité d’engager résolument la transition écologique en adoptant les principes de l’économie circulaire.

Dans cette perspective, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a réformé le cadre des schémas des carrières. Le décret n° 2015-1676 du 15 décembre 2015 relatif aux schémas régionaux et départementaux des carrières ainsi qu'à l'application du code de l'environnement outre-mer est ensuite venu en fixer les exigences réglementaires.

Modifiant les articles L. 515-3 et R. 515-1 à R. 515-8-7 du code de l’environnement, cette réforme contribue à mettre en oeuvre la stratégie nationale de gestion durable des granulats terrestres et marins et des matériaux et substances de carrières.

Elle complète l’action initiée par les premiers schémas départementaux des carrières, tout en tenant notamment compte des modifications intervenues depuis en matière de renforcement de la protection de l’environnement. La grande dépendance de certains départements aux ressources minérales, et certains grands projets de développement urbain comme le Grand Paris justifient, par ailleurs, de renforcer l'analyse des flux entre départements, voire entre régions. A cet égard, la réforme modifie l’échelle des schémas des carrières qui devient régionale, l'échelle départementale étant devenue inadaptée.

Intégrant la prise en compte des ressources secondaires, cette réforme est pleinement cohérente aux dispositions de l’article L. 110-1-2 du code de l’environnement, introduit par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui stipule que « les dispositions du présent code ont pour objet, en priorité, de prévenir l'utilisation des ressources, puis de promouvoir une consommation sobre et responsable des ressources, puis d'assurer une hiérarchie dans l'utilisation des ressources, privilégiant les ressources issues du recyclage ou de sources renouvelables, puis les ressources recyclables, puis les autres ressources, en tenant compte du bilan global de leur cycle de vie ».

I / Le sens de la réforme

Les schémas départementaux des carrières, institués dès le milieu des années 1990 et révisables tous les dix ans, sont arrivés pour bon nombre au terme de leur seconde génération.

Consacrant l’objet initial des schémas des carrières, relatif à la définition des conditions générales d’implantation des carrières, la réforme introduite par la loi ALUR porte l'accent sur les notions d'approvisionnement et de logistique pour une gestion durable des granulats, des matériaux et des substances de carrières, en tenant compte des besoins dans la région et hors de celle-ci.

Le retour d'expérience de la mise en oeuvre des schémas départementaux des carrières a mis en évidence la nécessité de renforcer l’articulation entre l’estimation des besoins en ressources minérales d’une part, et l’évaluation des ressources disponibles d’autre part. Il est apparu nécessaire d'insister plus particulièrement sur la définition des moyens logistiques à développer pour tenir compte du transit entre les bassins de production et ceux de consommation des quelques 400 millions de tonnes de matériaux, très majoritairement les granulats, consommés par an. A cet effet, il conviendra notamment de définir les leviers à actionner pour s’assurer de ressources en quantité et en qualité suffisantes tout en favorisant les approvisionnements de proximité. Lorsque cela n’est pas possible, l’usage de modes de transport alternatifs à la route doit être privilégié, en développant notamment les modes de transport dont l’impact sur le changement climatique est faible.

Avec cette réforme, il s’agit notamment d’assurer :
- la rénovation du contenu des schémas avec l'intégration des enjeux relatifs à l'économie circulaire, afin de permettre une gestion plus rationnelle et économe des matériaux primaires issus de carrières au regard, d’une part, des usages actuels et des utilisations possibles, et, d’autre part, de la disponibilité d’autres ressources minérales,notamment celles issues du recyclage (intégration des déchets inertes valorisables ou recyclés) et celles complémentaires aux granulats terrestres (intégration des granulats marins) ;
- la prise en compte de flux logistiques de plus en plus interdépartementaux voire suprarégionaux, pour lesquels l'échelle régionale est plus adaptée ;
- la sécurisation de l’approvisionnement en matériaux et substances de carrières nécessaires aux projets d’aménagement du territoire et à l’industrie :
          - en cernant les besoins du territoire et de l’industrie en matériaux de carrières ;
          - en identifiant les gisements d’intérêt régional ou national ;
          - en permettant l'accès effectif aux ressources naturelles en matériaux par la prise en compte des schémas de carrières dans les schémas de cohérence territoriale.

II / Les facteurs de succès

II-1 Une gestion plus rationnelle et économe des matériaux, intégrant l’économie circulaire et veillant à une gestion équilibrée de l’espace.

Dans l’objectif d’une gestion plus rationnelle et économe des matériaux, l’amélioration de l’efficacité des schémas des carrières est recherchée au regard d’une part :
- des possibilités de contenir la consommation des ressources minérales terrestres primaires ;
- des usages actuels des matériaux et des utilisations possibles ;
- des besoins extérieurs à la région auxquels elle pourvoit ;
- des ressources extérieures à la région qui répondent à une partie de ses besoins ;

et, d’autre part, de la disponibilité des ressources minérales issues de l’économie circulaire, dont l’usage doit être privilégié, ou marines.

Les schémas des carrières devront préciser les orientations nécessaires en termes de logistique pour assurer l’approvisionnement en matériaux. Un accent pourra être mis à cet égard sur l'entretien et le développement des infrastructures multimodales existantes.

Par ailleurs, les schémas des carrières devront veiller à une gestion équilibrée de l’espace en :
- contenant la pression spatiale des exploitations ;
- restreignant au strict minimum les surfaces impactées ;
- utilisant le potentiel des carrières en matière de biodiversité dynamique ;
- limitant la consommation nette durable d’espaces agricoles et forestiers ;
- exploitant pleinement les possibilités de valorisation des carrières en tant qu'exutoires des déchets inertes non dangereux sur les territoires.

La gestion équilibrée de l'ensemble des enjeux au cours de l’élaboration des schémas des carrières est un facteur de succès, notamment en matière d’acceptation sociétale, dans la démarche de gestion durable de l’activité extractive.

Ainsi, il conviendra d’abord, dans la planification, de retenir un scénario d’approvisionnement parmi les scénarios possibles qui aura les conséquences les plus favorables au regard des enjeux environnementaux, paysagers, patrimoniaux, sociaux, techniques et économiques. Il s’agira ensuite de définir les conditions générales d’implantation des sites d’exploitations les plus propres à assurer le respect des mesures et orientations du schéma. Ces caractéristiques serviront de socle aux prescriptions d’exploitation définies dans les arrêtés préfectoraux d’autorisation pris au titre des installations classées pour la protection de l’environnement.

Dans l’objectif de reconquête de la biodiversité porté par la loi, vous veillerez en particulier à promouvoir la compensation des impacts résiduels à la biodiversité, après mise en oeuvre des mesures d’évitement et de réduction, en priorité sur le site de la carrière ou, en tout état de cause, à proximité de celui-ci. Le phasage de l’exploitation, comprenant un réaménagement exemplaire en matière de biodiversité des parcelles affectées lors des toutes premières phases, doit être encouragé. Il contribue à la compensation des atteintes à la biodiversité des parcelles exploitées ultérieurement dès lors que le réaménagement respecte, en matière de biodiversité, les critères d’équivalence et d’effectivité pendant toute la durée des atteintes sur la zone exploitée. Un réaménagement exemplaire peut même contribuer à un gain de biodiversité.

II-2 Une meilleure articulation entre les différents plans

Comme cela était le cas pour les schémas départementaux des carrières, les schémas régionaux des carrières doivent être compatibles avec les schémas directeurs d'aménagement des eaux et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux. La réforme introduite en 2014 par la loi ALUR impose en outre aux schémas régionaux des carrières de prendre également en compte les schémas régionaux de cohérence écologique.

A ce titre, les schémas régionaux des carrières doivent préciser les mesures permettant d’éviter, de réduire et, le cas échéant, de compenser les atteintes aux continuités écologiques que leur mise en oeuvre est susceptible d’entraîner.

Il n'y a donc pas lieu, à l'occasion de l'élaboration des schémas régionaux des carrières, de questionner de nouveaux les enjeux portés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, les schémas d’aménagement et de gestion des eaux et les schémas régionaux de cohérence écologique.

Les dispositions et protections de ces documents de planification s’imposent en effet directement aux schémas des carrières selon le degré d’opposabilité des schémas thématiques dont ils relèvent.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, a intégré le schéma régional de cohérence écologique au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires. En conséquence, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a étendu l’obligation de prise en compte au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

Une attention particulière doit ainsi être portée à l'association du conseil régional, qui porte à présent le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires afin de partager les enjeux communs aux deux schémas. Cette attention est renforcée par la compétence du conseil régional pour l’élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets. En écho au point II.1 de la présente instruction, les connexions entre ce plan et le schéma régional des carrières sont multiples, de l'identification des ressources de recyclage mobilisables à la mise en évidence d'exutoires possibles aux déchets inertes. C’est ainsi que vous pourrez consolider efficacement l’articulation entre le schéma régional des carrières et le plan de prévention et de gestion durable des déchets, comme le prévoit la loi, pour les aspects liés à l’économie de ressources minérales naturelles et à la remise en état des sites des carrières par la valorisation des déchets inertes.

Les schémas régionaux des carrières doivent être élaborés après consultation du plan régional de l’agriculture durable. Il s’agit de réduire, éviter ou compenser la consommation d’espaces agricoles, les schémas des carrières devant fixer les orientations de remise en état et de réaménagement des sites.

Les schémas régionaux des carrières doivent être pris en compte par les documents d’urbanisme afin de sécuriser l’approvisionnement et l’accès effectif aux gisements. A ce titre, les schémas de cohérence territoriale et, en l’absence de ceux-ci, les plans locaux d’urbanisme ou les cartes communales doivent prendre en compte les schémas régionaux de carrières. Il s’agit d’une obligation nouvelle à laquelle vous veillerez particulièrement.

Elle est destinée à permettre, d’une part, la mise en oeuvre des schémas régionaux des carrières et, d’autre part, à prendre en compte les gisements d’intérêt national ou régional. Il s'agit d'éviter, en matière de documents d'urbanisme, qu'au niveau des secteurs concernés, une inscription inappropriée contrevienne à la possibilité d'exploitation des gisements identifiés par les schémas régionaux des carrières.

Les schémas de cohérence territoriale sont des documents de planification stratégique dont la vision prospective en termes d’aménagement et de développement territorial est en interaction forte avec les besoins en matériaux de construction, dont les ressources minérales.

Ces besoins sont au coeur des scénarios des schémas régionaux des carrières et des mesures des plans régionaux de prévention et de gestion des déchets, et notamment dans leur volet économie circulaire. La même logique s’applique aux schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires. Les interactions entre ces documents et le schéma régional des carrières dépassent donc la simple prise en compte, prévue réglementairement, et appellent une cohérence renforcée.

Ces situations d'interrelations entre schémas et plans soulignent, s'il en était besoin, l'importance capitale, pour assurer leur meilleure efficacité, d'un dialogue étroit entre les autorités en charge de leur élaboration, les communes et établissements de coopération intercommunales, le conseil régional et les services de l’Etat dont la direction (régionale) en charge de l’environnement.

II-3 L’intégration des éléments nécessaires à l’évaluation environnementale dès la phase d’élaboration des scénarios d’approvisionnement

L’obligation d’évaluation environnementale des schémas des carrières fait maintenant partie intégrante de leur processus d’élaboration comme stipulé dans le décret du 15 décembre 2015.

A cette fin, il est dorénavant nécessaire de définir et de justifier les critères de choix entre les différentes options d’approvisionnement possibles dès le début de l'élaboration des schémas régionaux des carrières. Ceci passe par une identification des enjeux du territoire, qu’ils soient environnementaux, paysagers, patrimoniaux, sociaux, techniques ou économiques, et par une mise en perspective des uns par rapport aux autres de façon à mesurer, lors de l’introduction d’un nouvel enjeu, ses conséquences vis-à-vis de l’ensemble des autres enjeux pour être en mesure de dégager les voies de leur conciliation.

Le schéma régional des carrières et le rapport d'évaluation de ses incidences sur l'environnement sont ainsi construits concomitamment, de façon à faciliter leur appropriation par l'autorité environnementale qui aura la charge de les examiner. Le processus évaluatif parallèle peut aussi permettre, le cas échéant, une amélioration de la prise en compte des enjeux environnementaux au sein du schéma tout en nourrissant le dialogue avec l’ensemble des parties prenantes.

II-4 Une élaboration et un pilotage plus participatif

L'élaboration du document est confiée aux préfets de régions. Ainsi, en termes de procédure, l’extension du champ des schémas a pour effet immédiat d'en dessaisir les préfets de département.

Pour accompagner cette évolution, il a été retenu que le préfet de région soit assisté par un comité de pilotage régional qui ne soit pas une simple juxtaposition des seules commissions départementales compétentes en matière de carrières, le schéma régional des carrières n'étant pas seulement un schéma départemental étendu à une échelle d'une région.

Le décret fixe ainsi la composition minimale du comité de pilotage. Vous veillerez, à l’occasion de cette réforme, à ne pas démobiliser les parties prenantes précédemment impliquées dans l’élaboration départementale des schémas des carrières tout en intéressant de nouveaux partenaires et en adoptant une organisation fonctionnelle, productive et équilibrée entre les parties.

La réussite du schéma régional des carrières reposera en grande partie sur la participation effective des différentes parties prenantes aux travaux du comité de pilotage et sur leur adhésion aux dispositions finalement retenues.

Vous attacherez également une attention particulière aux modalités de suivi et d’évaluation du schéma qui vous guideront sur l’opportunité de procéder à sa mise à jour ou à sa révision sans forcément attendre l'échéance des douze ans.

Il vous appartient à présent de mettre en oeuvre cette réforme pour aboutir avant le 1er janvier 2020 en métropole et en Corse, et le 1er janvier 2025 pour ce qui concerne la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion, Mayotte, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Je vous saurai gré de me faire connaître, sous le timbre de la direction de l’eau et de la biodiversité, les éventuelles difficultés d'application de cette réforme.

La présente instruction du gouvernement sera publiée au bulletin officiel du ministère de la transition écologique et solidaire, ainsi que sur le site circulaires.gouv.fr.

Fait, le 4 août 2017

Nicolas HULOT