(JO n°186 du 13 août 2010)
NOR : IOCA1017894C
Vus
Le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à Madame et Messieurs les préfets de région, Mesdames et Messieurs les préfets de département
Le décret du 29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des préfets constitue la clé de voûte de la nouvelle administration territoriale de l'Etat.
Il confère au préfet de région la responsabilité de l'exécution des politiques publiques. Disposant d'un pouvoir d'instruction et d'un droit d'évocation, le préfet de région assure la coordination régionale. Disposant du pouvoir de répartir les crédits des budgets opérationnels de programme entre actions et entre départements, le préfet de région adapte les politiques publiques aux enjeux territoriaux.
Le droit d'évocation représente un instrument novateur de pilotage régional, qui s'ajoute au mode ordinaire de mise en cohérence des politiques de l'Etat dans le cadre des délibérations et des conclusions du comité de l'administration régionale.
La présente instruction traite de ses modalités de mise en œuvre et de ses effets.
1. Le droit d'évocation, un instrument novateur de coordination régionale.
a) Un instrument novateur.
Le droit d'évocation a été institué par l'article 2 du décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements :
« Le préfet de région peut évoquer, par arrêté, et pour une durée limitée, tout ou partie d'une compétence à des fins de coordination régionale. Dans ce cas, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département. »
Le droit d'évocation confère au préfet de région la capacité de modifier la répartition des compétences opérée par les normes réglementaires. Le préfet de région acquiert en quelque sorte la faculté d'élargir sa propre compétence dans les conditions définies par le décret.
Le droit d'évocation s'applique sur « tout ou partie d'une compétence ». Il ne vise donc pas à transférer des blocs de compétences mais à faire traiter au niveau régional des compétences déterminées, le cas échéant des segments de compétences, variables selon les spécificités territoriales des régions et les nécessités du moment.
A titre illustratif, pour ce qui concerne la revitalisation des bassins d'emploi, il n'est, de façon générale, pas opportun d'évoquer l'ensemble de la compétence qui inclut notamment la conclusion des conventions de revitalisation avec les entreprises assujetties et leur animation territoriale en relation avec les collectivités locales ; en revanche, il peut apparaître pertinent d'évoquer la partie de la compétence se rapportant à l'appréciation et à la notification de l'obligation de revitalisation en vue d'assurer la cohérence de la politique d'accompagnement des mutations économiques dans la région.
Le droit d'évocation vise des compétences, ce qui exclut que le préfet de région le mette en œuvre au cas par cas. En revanche, le fait qu'un champ de compétence, à un moment donné, ne concerne qu'un dossier n'exclut pas l'exercice du droit d'évocation.
L'exercice du droit d'évocation se justifie lorsque les nécessités de la coordination régionale l'imposent (« à des fins de coordination régionale ») : il doit être justifié par un objectif d'intérêt régional et s'appliquer sur au moins deux départements de la région.
b) Un instrument ad hoc.
Le préfet de région peut exercer ce droit sur des matières qu'il a préalablement identifiées et prend les décisions correspondantes ; en ce sens, il s'assimile à un pouvoir de substitution ex ante.
Le droit d'évocation dévolu au préfet de région est ainsi distinct du pouvoir d'évocation comme attribut du pouvoir hiérarchique permettant d'annuler et de réformer les actes d'un subordonné. Un pouvoir défini selon ces termes aurait conduit à faire du préfet de région l'instance d'appel des décisions du préfet de département. Cette option n'a pas été retenue par le Gouvernement.
c) Un instrument applicable à des compétences particulières du préfet de département.
Institué par un décret pris en conseil des ministres, le droit d'évocation peut s'appliquer à l'essentiel des compétences attribuées par des dispositions réglementaires au préfet de département.
Il ne peut être mis en œuvre pour ce qui concerne :
- les compétences propres du préfet de département mentionnées aux articles 10, 11 et 11-1 du décret du 29 avril 2004 modifié (ordre public et sécurité des populations, contrôle de légalité, droit des étrangers) ;
- les compétences attribuées par des dispositions législatives au préfet de département.
Le tableau figurant en annexe fournit quelques exemples de domaines qui peuvent donner lieu à l'exercice du droit d'évocation.
2. Le droit d'évocation s'exerce selon des modalités précisément définies.
a) Le droit d'évocation se matérialise par un arrêté du préfet de région.
Cet arrêté doit être publié dans les conditions habituelles pour entrer en vigueur.
Il n'est pas nécessaire de prendre un nouvel arrêté en situation de suppléance ou d'intérim du préfet de région, ou encore à l'occasion de l'installation d'un nouveau représentant de l'Etat dans la région.
b) Le préfet de région exerce ce droit personnellement.
L'autorité du préfet de région sur les préfets de département « ne peut être déléguée ». Le préfet de région ne peut donc ni déléguer sa signature ni déléguer son pouvoir dans cette matière. A titre d'exemple, ni le secrétaire général chargé de la suppléance ni un directeur régional ne peuvent prendre des décisions en lieu et place des préfets de département.
c) Le droit d'évocation est exercé pendant une « durée limitée ».
L'arrêté du préfet de région doit proportionner dans le temps l'exercice du droit d'évocation, notamment en fonction de l'objectif poursuivi. A titre indicatif, une durée de une à trois années représente un pas de temps raisonnable prenant en compte la variation des besoins de coordination selon les circonstances et les besoins considérés.
d) Les conséquences de l'exercice du droit d'évocation.
Le préfet de région prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets des départements de la région concernés par la compétence évoquée. Il assume la responsabilité des décisions prises à son niveau.
Les recours hiérarchiques contre les décisions des préfets de région sont adressés aux ministres compétents, comme le précise l'article 2 du décret du 29 avril 2004 modifié.
Lorsque le préfet de région évoque tout ou partie d'une compétence, les préfets des départements de la région peuvent intervenir dans le domaine concerné mais sans prendre les décisions relevant de la compétence évoquée par le préfet de région.
L'exercice du droit d'évocation ne donne pas au préfet de région un pouvoir de direction des services placés sous l'autorité du préfet de département pour l'exercice de tout ou partie d'une compétence départementale évoquée par arrêté. Le principe de bonne administration conduit le préfet de région à s'appuyer sur le préfet de département pour, le cas échéant, utiliser les moyens de la préfecture et/ou des directions départementales interministérielles, conduire la procédure et préparer les actes relevant de la compétence évoquée.
A partir de la présente instruction, les préfets de région peuvent exercer sans attendre le droit d'évocation dans les conditions précisées ci-dessus.
Vous voudrez bien me faire part de toute difficulté rencontrée dans l'application de la présente circulaire.
Le secrétaire général,
H.-M. Comet
Annexe : Mise en œuvre du droit d'évocation prévu par le décret du 29 avril 2004 modifié
Analyse de propositions
COMPÉTENCE OU PARTIE
de la compétence concernée |
TEXTE PRÉVOYANT L'INTERVENTION
du préfet de département |
MISE EN ŒUVRE
possible du
droit d'évocation |
MISE EN ŒUVRE
du pouvoir
d'instruction |
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Délivrance d'un permis de construire une éolienne et de panneaux photovoltaïques |
Article R.* 422-2 du code de l'urbanisme :
« Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes :
b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie lorsque cette énergie n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur. »
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X |
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Mise en place des plans d'actions issus de l'application de la directive communautaire du 12 décembre 1991, dite directive « nitrates » |
Article R. 211-84 du code de l'environnement : « Le programme d'action [en vue de la protection des eaux contre la pollution des nitrates] est arrêté par le préfet après avoir consulté le conseil général, le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, la chambre départementale d'agriculture et l'agence de l'eau, qui disposent chacun de deux mois pour faire connaître leur avis. »
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X |
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Elaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN) et des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) |
PPRN : article R. 562-1 du code de l'environnement : « L'établissement des plans de prévention des risques naturels prévisibles mentionnés aux articles L. 562-1 à L. 562-7 est prescrit par arrêté du préfet.
Lorsque le périmètre mis à l'étude s'étend sur plusieurs départements, l'arrêté est pris conjointement par les préfets de ces départements et précise celui des préfets qui est chargé de conduire la procédure. »
PPRT : articles R. 515-39 et suivants du code de l'environnement : « Dans chaque département, le préfet recense les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et les stockages souterrains mentionnés à l'article 3-1 du code minier, dans lesquels sont susceptibles de survenir des accidents pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques, directement ou par pollution du milieu.
Un plan de prévention des risques technologiques est établi pour chaque installation ou stockage mentionné au premier alinéa, ou pour chaque site comportant plusieurs de ces installations ou stockages. »
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X |
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Autorisation des installations importantes de traitement de déchets |
Article R. 541-68 du code de l'environnement : « Le préfet statue sur la demande [d'autorisation d'exploitation d'une installation de stockage de déchets] dans un délai de trois mois à compter de la réception d'un dossier complet. »
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X |
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Délivrance de l'autorisation spéciale pour la destruction ou la modification de monuments naturels ou de sites classés |
Article R. 341-10 du code de l'environnement : « L'autorisation spéciale prévue aux articles L. 341-7 et L. 341-10 du présent code est délivrée par le préfet lorsqu'elle est demandée pour les modifications à l'état des lieux ou à leur aspect résultant :
1° Des ouvrages mentionnés aux articles R. 421-2 à R. 421-8 du code de l'urbanisme à l'exception de ceux prévus par l'article R. 421-3 ;
2° Des constructions, travaux ou ouvrages soumis à déclaration préalable en application des articles R. 421-9 à R. 421-12 et R. 421-17 et R. 421-23 du code de l'urbanisme ;
3° De l'édification ou de la modification de clôtures. »
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X |
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Instruction du classement des sites (concertation préparatoire, consultation des commissions départementales des sites, proposition de zonage) |
Articles R. 341-4 et suivants du code de l'environnement : « L'enquête prévue à l'article L. 341-3 préalablement à la décision de classement est organisée par un arrêté du préfet qui désigne le chef de service chargé de conduire la procédure et fixe la date à laquelle celle-ci doit être ouverte ainsi que sa durée, qui ne peut être inférieure à quinze jours ni supérieure à trente jours. »
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X |
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Fixation du tarif des actes vétérinaires dans le cadre de la prophylaxie des élevages |
Article R. 221-17 du code rural : « Les tarifs de rémunération des opérations exécutées par les vétérinaires au titre de la police sanitaire sont fixés au début de chaque année par arrêté préfectoral pris après consultation des deux vétérinaires sanitaires mentionnés à l'article R. 221-18, en fonction d'une nomenclature arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture. »
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X |
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Interdiction de pêcher certaines espèces de poissons après l'ouverture générale |
Article R. 436-8 du code de l'environnement : « Lorsque les caractéristiques locales du milieu aquatique justifient des mesures particulières de protection du patrimoine piscicole, le préfet peut, par arrêté motivé, interdire la pêche d'une ou de plusieurs espèces de poissons dans certaines parties de cours d'eau ou de plans d'eau, pendant une durée qu'il détermine. »
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X |
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Obligation de revitalisation sur un bassin d'emploi dépassant les frontières départementales |
Conclusion de conventions de revitalisations avec les entreprises soumises à l'obligation de proposer le congé de reclassement :
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Article D. 1233-37 du code du travail : « Le préfet conclut la convention prévue à l'article L. 1233-85 et assure le suivi et l'évaluation des actions prévues aux articles L. 1233-84 et L. 1233-87. »
Appréciation et notification de l'obligation de revitalisation :
Article D. 1233-45 du code du travail : « Lorsqu'une entreprise mentionnée à l'article L. 1233-87 procède à un licenciement collectif, le ou les préfets dans le ou les départements du ou des bassins d'emploi concernés apprécient si ce licenciement affecte, par son ampleur, l'équilibre de ce ou ces bassins d'emploi en tenant notamment compte du nombre et des caractéristiques des emplois susceptibles d'être supprimés, du taux de chômage et des caractéristiques socio-économiques du ou des bassins d'emploi et des effets du licenciement sur les autres entreprises de ce ou ces bassins d'emploi et le lui indiquent.
Dans ce cas, l'entreprise désigne, lorsque son siège n'est pas situé dans le ou les bassins d'emploi concernés, une personne chargée de la représenter devant le ou les préfets. »
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Police de l'eau, des milieux naturels, voire des installations classées dès lors que les mesures prises ont un impact au-delà des frontières départementales |
Police de l'eau :
Déclaration et autorisation : articles R. 512-2 du code de l'environnement : « Toute personne qui se propose de mettre en service une installation soumise à autorisation adresse, dans les conditions prévues par la présente sous-section, une demande au préfet du département dans lequel cette installation doit être implantée. » et R. 512-47 du même code : « La déclaration relative à une installation doit être adressée, avant la mise en service de l'installation, au préfet du département dans lequel celle-ci doit être implantée. »
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X |
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Police des installations classées :
Déclaration et autorisation : articles R. 512-51 et suivants du code de l'environnement : « Les prescriptions générales applicables aux installations soumises à déclaration font l'objet d'arrêtés préfectoraux pris en application de l'article L. 512-9 après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. »
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Déclarations d'utilité publique sur des dossiers lourds à enjeux départementaux |
Article R. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique :
« L'utilité publique, dans les cas autres que ceux énumérés à l'article R. 11-2, est déclarée :
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X |
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1° Par arrêté du préfet du lieu des immeubles faisant l'objet de l'opération lorsque l'opération se situe sur le territoire d'un seul département ;
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2° Par arrêté conjoint des préfets intéressés, lorsque l'opération concerne des immeubles situés sur le territoire de plusieurs départements. »
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Planification spatiale : portés à connaissance de l'Etat sur les SCOT situés en limites départementales ou ayant une signification régionale |
Articles R.* 121-1 et suivants du code de l'urbanisme : « Lorsqu'il reçoit la décision d'une commune, d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte d'élaborer ou de réviser un schéma de cohérence territoriale ou un plan local d'urbanisme, le préfet porte à la connaissance du maire ou du président de l'établissement public les dispositions particulières applicables au territoire concerné, notamment les directives territoriales d'aménagement, les dispositions relatives aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, les servitudes d'utilité publique ainsi que les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national au sens de l'article L. 121-9.
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Il fournit également les études techniques dont dispose l'Etat en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement.
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Au cours de l'élaboration du document, le préfet communique au maire ou au président de l'établissement public tout élément nouveau. »
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Gestion de la pollution par les nitrates et les produits phytosanitaires qui affectent les captages d'alimentation en eau potable |
Définition d'un plan d'action en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates :
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Article R. 211-84 du code de l'environnement : « Le programme d'action est arrêté par le préfet après avoir consulté le conseil général, le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, la chambre départementale d'agriculture et l'agence de l'eau, qui disposent chacun de deux mois pour faire connaître leur avis. »
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Mais élaboration du programme de surveillance de la teneur des eaux en nitrates et délimitation des zones vulnérables par le préfet coordinateur de bassin :
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Article R. 211-77 du code de l'environnement : « Le préfet coordonnateur de bassin élabore, avec le concours des préfets de département, à partir des résultats obtenus par le programme de surveillance de la teneur des eaux en nitrates d'origine agricole et de toute autre donnée disponible, un projet de délimitation des zones vulnérables en concertation avec les organisations professionnelles agricoles, des représentants des usagers de l'eau, des communes et de leurs groupements, des personnes publiques ou privées qui concourent à la distribution de l'eau, des associations agréées de protection de l'environnement intervenant en matière d'eau et des associations de consommateurs [...] Le préfet coordonnateur de bassin arrête la délimitation des zones vulnérables après avis du comité de bassin. »
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Environnement marin : autorisations de cultures marines, SCOT littoraux, parc naturel marin |
Autorisations de cultures marines : article L. 923-1 du code rural et de la pêche maritime : « Aucun établissement d'élevage des animaux marins de quelque nature qu'il soit, aucune exploitation de cultures marines ni dépôt de coquillages ne peuvent être implantés sur le rivage de la mer, le long des côtes ni dans la partie des fleuves, rivières, étangs et canaux où les eaux sont salées sans une autorisation spéciale délivrée par l'autorité administrative à l'issue d'une enquête publique d'une durée de quinze jours au moins. Cette enquête est ouverte dans la commune limitrophe des lieux considérés et dans les communes voisines. Sont consultables les documents relatifs à la demande initiale ainsi que ceux relatifs aux demandes concurrentes éventuelles.
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Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions et modalités suivant lesquelles cette autorisation est accordée ou retirée. »
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SCOT littoraux : article L. 122-3 du code de l'environnement : « IV. Le projet de périmètre est communiqué au préfet. Ce dernier recueille l'avis du ou des conseils généraux concernés. Cet avis est réputé positif s'il n'a pas été formulé dans un délai de trois mois. Le préfet publie par arrêté le périmètre du schéma de cohérence territoriale après avoir vérifié, en tenant compte des situations locales et éventuellement des autres périmètres arrêtés ou proposés, que le périmètre retenu permet la mise en cohérence des questions d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. »
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Parc naturel marin : article R. 334-27 du code de l'environnement : « La conduite de la procédure de création d'un parc naturel marin est confiée conjointement au représentant de l'Etat en mer et au préfet du département principalement intéressés à cette création par un arrêté des ministres chargés de la protection de la nature et de la mer. »
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Elaboration du schéma départemental pour l'implantation d'aires d'accueil des gens du voyage |
Article 1er-III de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage : « Le schéma départemental est élaboré par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général. »
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Elaboration et approbation des schémas départementaux des carrières |
Article L. 515-3 du code de l'environnement : « Le schéma départemental des carrières est approuvé, après avis du conseil général, par le préfet. »
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Approbation du schéma départemental de gestion cynégétique |
Article L. 425-1 du code de l'environnement : « Un schéma départemental de gestion cynégétique est mis en place dans chaque département.[...]. Il est approuvé, après avis de la commission départementale compétente en matière de chasse ou de faune sauvage, par le préfet, qui vérifie notamment sa compatibilité avec les principes énoncés à l'article L. 420-1 et les dispositions de l'article L. 425-4. »
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Définition des zones de développement de l'éolien |
Article 10-1 de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité : « Les zones de développement de l'éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. »
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Limitation de l'usage de l'eau en cas de sécheresse grave |
Article L. 211-8 du code de l'environnement : « En cas de sécheresse grave mettant en péril l'alimentation en eau potable des populations, constatée par le ministre chargé de la police des eaux, des dérogations temporaires aux règles fixant les débits réservés des entreprises hydrauliques dans les bassins versants concernés peuvent être, en tant que de besoin, et après consultation de l'exploitant, ordonnées par le préfet, sans qu'il y ait lieu à paiement d'indemnité. »
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X |
