(BO min. Int. n° 99-4, 4ème trimestre 1999)
Résumé : La présente circulaire a pour objet de rappeler la réglementation relative au stockage des explosifs dans les dépôts, à la surveillance de ces derniers, aux mesures prises contre le vol, à la réglementation relative aux mouvements de produits explosifs subordonnés à la délivrance d'autorisations et aux dispositions pénales qui s'appliquent en cas de non respect de cette réglementation.
Le ministre de l'intérieur
à Mesdames et Messieurs les préfets des zones de défense; Mesdames et Messieurs les préfets de département (métropole et outre-mer); Monsieur le préfet de police
Mon attention a été appelée sur un certain nombre de vols ou tentatives de vols commis, soit récemment, soit au cours des toute dernières années au préjudice de dépôts d'explosifs. Ces actions menées soit à l'occasion de déplacement de véhicules chargés, soit contre des véhicules stationnés à proximité des dépôts, ou encore à l'intérieur des dépôts eux-mêmes, après effraction, m'incitent à vous demander de veiller strictement à l'application de la réglementation en matière de stockage d'explosifs, surveillance des dépôts, tenue des registres d'entrée et de sortie des produits explosifs, autorisations d'acquisition accordées, habilitation de personnel et application des mesures pénales en cas d'infraction.
Les préfets de département, les préfets et secrétaires généraux de zone de défense se chargeront de mettre en place un système de contrôle semestriel des dépôts, avec transmission du compte rendu de ces contrôles au ministère, à l'attention de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques.
La compétence en matière de contrôle reviendra aux préfets de départements pour les dépôts soumis à agrément technique, et aux préfets et secrétaires généraux de zones de défense pour les dépôts soumis à autorisation au titre des installations classées.
A l'issue des contrôles opérés, il conviendra d'en tirer les conséquences en terme d'autorisation et prendre en tant que de besoin, des arrêtés complémentaires destinés à renforcer la sécurité, aussi bien en raison d'une insuffisance des mesures mises en oeuvre, que d'une situation d'isolement géographique ou du caractère particulier des produits stockés.
Vous n'hésiterez pas en outre, à prendre les sanctions nécessaires, et à saisir les autorités judiciaires en cas de délit.
Par ailleurs, vous engagerez une action de sensibilisation auprès des responsables de dépôts d'explosifs.
Dispositions applicables aux dépôts d'explosifs
La réglementation relative aux explosifs a pour fondement la loi n° 70-575 du 3 juillet 1970 portant réforme du régime des poudres et substances explosives.
Elle pose dans son article 2 les principes de l'autorisation, du contrôle et de l'agrément technique pour toutes les étapes de l'activité industrielle et commerciale relative aux poudres et substances explosives, et dans son article 6 les dispositions pénales qui frappent toutes personnes agissant en violation des dispositions de l'article 2 et des textes pris pour son application.
A. Le stockage des explosifs
1. Autorisation d'exploitation
Le décret n° 90-153 du 16 février 1990 modifié portant diverses dispositions relatives au régime des produits explosifs, s'applique :
- aux installations (fabrication, conditionnement, conservation, utilisation à des fins industrielles);
- aux dépôts (conservations);
- aux débits (vente au détail).
L'exploitation de ces établissements est subordonnée à l'obtention d'un agrément technique (arrêté du 10 février 1998 pris en application de l'article 18 du décret précité), délivré par le préfet du département pour les établissements fixes et par le préfet du département du siège social pour les établissements mobiles.
Le dossier constitué lors de la demande de l'exploitant doit comporter les indications relatives à l'implantation, aux caractéristiques de l'installation, aux mesures envisagées contre les explosions et les incendies ainsi que les dispositions détaillées pour prévenir les vols. Il est statué sur la demande après instruction du dossier par les DRIRE, et pour une installation fixe, (art. 18 du décret susvisé), consultation du maire, des services de police ou de gendarmerie.
L'arrêté susvisé fixe le seuil des quantités de produits au-delà desquelles l'agrément technique s'impose, (art. 2 de l'arrêté susvisé). Ces quantités sont variables en fonction du critère de division de risque.
La division de risque est une sorte de classement établi en fonction de la dangerosité des effets de la substance explosive en cas d'accident, (explosion en masse, projection, incendie etc.) et de la compatibilité du stockage avec d'autres produits.
Ces notions techniques seront appréciées par les DRIRE. Les explications succinctes susvisées ont pour but de vous apporter des éclaircissements, sur les modalités d'application de cette réglementation et de vous inciter à obtenir des précisions sur les risques pour guider votre démarche en matière de mesures complémentaires touchant à la sécurité.
Les zones de danger autour des installations (art. 4 de cet arrêté) prennent également en compte la notion de division de risque. Le plan des zones de danger doit justifier leur détermination (nature des produits, quantité, protection envisagée). L'arrêté du 26 septembre 1980 fixe les règles déterminant ces zones.
Vous pouvez en la matière, et lorsque vous envisagez des prescriptions complémentaires, prendre l'attache de l'inspection des poudres et explosifs à la direction générale de l'armement.
Lorsque ces établissements relèvent de la réglementation sur les installations classées (loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 modifiée, art. 1er, et son décret d'application n° 77-1133 du 21 septembre 1977), ils sont soumis à un régime d'autorisation. L'autorisation délivrée à l'exploitant au titre de cette réglementation vaut agrément technique et l'arrêté du 10 février 1998 ne s'applique pas à ces installations.
Les installations classées sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat (art. 2 de la loi susvisée). Il s'agit en l'occurrence, du décret du 7 juillet 1992, et les dépôts d'explosifs visés figurent aux rubriques 1310 et 1311. Le seuil au-delà duquel s'applique la réglementation sur les installations classées est fixé à 500 kilos de matière active.
La demande d'autorisation est adressée au préfet du département dans lequel cette installation doit être implantée. Si celle-ci nécessite un permis de construire, l'octroi de ce permis ne vaut pas autorisation au titre de la loi du 19 juillet 1976, et celui-ci ne peut être réputé accordé avant l'expiration d'un délai de un mois suivant la date de clôture de l'enquête publique.
L'instruction de la demande nécessite la constitution d'un dossier, une enquête publique, l'information les divers services départementaux concernés pour avis, la saisine du conseil départemental d'hygiène par l'inspection des installations classées, (art. 2 à 10 du décret du 21 septembre 1977); en outre, l'avis du ou des conseils généraux, et du ou des conseils régionaux peut être requis lorsque plusieurs départements sont concernés. C'est le ministre des installations classées qui statue, lorsque plusieurs départements sont concernés (art. 15 et 16 de la loi susvisée).
2. Situation des dépôts régulièrement exploités à la date de parution des textes réglementaires
Les établissements régulièrement exploités à la date d'entrée en vigueur du décret n° 90-153 du 16 février 1990 ont été dispensés de l'agrément technique. Pour les établissements mobiles, la dispense a pris fin le 1er janvier 1994 (art. 15 de ce décret).
Les installations régulièrement mises en service, soumises à autorisation en vertu d'un décret relatif à la nomenclature des installations classées, peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation, à condition que l'exploitant se soit fait connaître du représentant de l'Etat en fournissant les renseignements nécessaires. Un décret en Conseil d'Etat fixe les mesures que le représentant de l'Etat peut imposer.
Le dossier constitué lors de la demande d'autorisation ou d'agrément technique doit dans tous les cas, comporter des indications détaillées pour prévenir les vols. Les services de police ou de gendarmerie, et la commission des substances explosives pour les installations classées, sont consultés avant qu'il soit statué sur cette demande (art. 17 du décret n° 90-153 du 16 février 1990).
L'autorité administrative peut ensuite imposer à l'exploitant toute prescription complémentaire destinée à prévenir les vols. Elles peuvent être complétées postérieurement à la délivrance de l'agrément technique (art. 19 du décret n° 90-153 du 16 février 1990), ou de l'autorisation au titre des installations classées (art. 16 et 18 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977). Le très large pouvoir d'appréciation qui vous est accordé est de nature à offrir les plus grandes garanties, en particulier contre le vol. Un renforcement des mesures de sécurité est envisageable chaque fois que les circonstances locales ou l'isolement géographique du dépôt vous paraîtront le justifier.
Toute modification de l'installation (art. 20 des décrets du 16 février 1990 et du 21 septembre 1977) et tout changement d'exploitant, (art. 34 du décret du 21 septembre 1977, et 4 de l'arrêté du 12 mars 1993 pris en application du décret du 16 février 1990) doivent être portés à votre connaissance.
L'exploitation des dépôts et débits soumis à agrément technique ou autorisés au titre des installations classées est, en outre, subordonnée à l'obtention d'une autorisation individuelle délivrée à la personne physique qui assure l'exploitation ou à celle qui a qualité pour représenter la personne morale (arrêté du 12 mars 1993 pris en application des articles 22 et 23 du décret du 16 février 1990). La demande est adressée à la préfecture du département où est installé le dépôt fixe et à celle du département où est immatriculé le dépôt mobile.
L'autorisation est délivrée par vos soins pour un établissement fixe et par le ministre chargé de l'industrie après avis du ministre de l'intérieur pour un établissement mobile (art. 4 de l'arrêté).
Sont soumis au régime de l'autorisation individuelle les dépôts annexés aux établissements où les produits ont été fabriqués, les magasins des ports, aéroports, gares routières et ferroviaires, (art. 1er de l'arrêté).
La demande est sollicitée par l'exploitant qui précise la nature de l'activité qu'il entend exercer : Produits conservés, utilisation personnelle ou vente, type de véhicule et immatriculation dans le cas d'un dépôt mobile. L'intéressé devant en outre justifier qu'il est appelé à effectuer de nombreux tirs dans des communes diverses, (art. 2 de l'arrêté du 12 mars 1993).
L'autorisation accordée est également destinée à s'assurer de la moralité de l'exploitant qui doit fournir un extrait de casier judiciaire et une fiche d'état civil. Une société doit fournir un extrait des statuts, la justification de l'inscription au registre du commerce ainsi que les documents susvisés pour les personnes qui remplissent une fonction de direction au sein de cette société (art. 3 de l'arrêté du 12 mars 1993).
Enfin, les préposés du titulaire de l'autorisation qui sont affectés au dépôt ou au débit doivent être agréés par le préfet de leur domicile (art. 27 du décret du 16 février 1990).
3. Dispositions relatives à la sécurité des dépôts d'explosifs
Règles spécifiques relatives à la surveillance des dépôts
L'arrêté du 27 avril 1999 pris en application des articles 11 et 12 du décret du 16 février 1990 pose et développe le dispositif destiné à prévenir les vols dans ces établissements, ce dernier s'applique également aux dépôts régulièrement exploités à la date de parution du décret et qui n'ont pas eu obligation de se soumettre à l'agrément technique. Il repose sur deux principes :
- la surveillance permanente du dépôt dont la responsabilité incombe au détenteur de l'autorisation individuelle peut être effectuée par des agents sur place, ou par télésurveillance. Elle peut être complétée par tout moyen utile : système d'alarme, d'éclairage, liaison filaire avec la police ou la gendarmerie.
L'installation du système de télésurveillance doit être conforme aux dispositions du décret n° 91-1206 du 20 novembre 1991 relatif aux activités de surveillance à distance et, dans le cas de services rendus par une entreprise de surveillance, celle-ci doit répondre aux dispositions de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds (art. 2 de l'arrêté);
- la tenue des registres d'entrée et de sortie associée à l'archivage des documents de fabrication d'importation ou de transport des produits explosifs doit permettre de connaître la désignation, la quantité, les mouvements liés aux produits, et leurs dates, quel qu'en soit le motif, ainsi que l'identité des dépositaires et des acquéreurs (art. 4 de l'arrêté précité). Les registres et les documents justificatifs contenant des informations portées dans le registre doivent être conservés dix ans et présentés à toute requête de l'autorité administrative, et toutes précautions contre les risques de manipulations délictueuses des données contenues dans les registres doivent être prises (art. 5 du même arrêté).
Les dispositions de votre arrêté relatives à la prévention des vols ne doivent faire l'objet d'aucune publicité (art. 19 du décret n° 90-153 du 16 février 1990), et les informations sur tout système de télésurveillance dont la connaissance serait de nature à favoriser les vols doivent être gardées confidentielles (art. 2 de l'arrêté précité).
S'il s'agit de l'exploitation d'un dépôt mobile, outre vous-même, les autorités suivantes doivent être prévenues huit jours à l'avance de l'installation du dépôt : le directeur régional de l'industrie, le commissaire de police ou le commandant de gendarmerie, et le maire.
Mesures de police
En cas de manquement aux obligations prévues par les articles 11 et 12 susvisés, vous pouvez interrompre l'exploitation d'un établissement (art. 13 du même décret) ; vous pouvez également retirer un agrément technique en cas de non-respect des dispositions auxquelles l'établissement est soumis (art. 21 du décret), ou une autorisation individuelle (art. 25 du décret), après mise en demeure non suivie d'effet et par décision motivée. En cas d'urgence, l'autorisation individuelle peut être suspendue sans mise en demeure.
Si un dépôt cesse d'être exploité le titulaire de l'autorisation a l'obligation de vous informer (art. 24 du décret du 16 février et art. 34 du décret du 21 septembre 1977).
En outre, vous pouvez prendre toutes mesures adaptées à la situation dès lors que vous estimez que la sécurité d'un dépôt n'est plus assurée (art. 26 du décret). En particulier, les produits stockés peuvent être transférés dans un autre dépôt (aux frais de l'exploitant). En cas d'urgence, ils peuvent être détruits.
Dans le cas d'une installation classée, si les conditions d'exploitation de cette installation ne sont pas respectées, vous pouvez mettre l'exploitant en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé et selon la procédure détaillée à l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976.
Si l'installation est exploitée sans autorisation, l'exploitant est mis en demeure de régulariser sa situation et vous pouvez, par arrêté motivé, suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation. Si l'exploitant ne défère pas à la mise en demeure, ou si l'autorisation est rejetée, vous pouvez ordonner la suppression ou la fermeture de l'installation. Dans le cas du maintien en fonctionnement, en infraction à une mesure de suppression, de fermeture ou de suspension, les scellés pourront être apposés par un agent de la force publique (art. 24 de cette même loi).
Enfin si le fonctionnement d'une installation est suspendu, supprimé, ou si l'installation est fermée, l'exploitant est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la surveillance de l'installation et la conservation des stocks (art. 41 du décret du 21 septembre 1977).
B. Acquisition et utilisation des explosifs
C'est le décret n° 81-972 du 21 octobre 1981 qui organise les activités relatives à l'emploi des produits explosifs, ainsi que ses arrêtés d'application du 3 mars 1982 (1, 2, 3, 4), en passant par le marquage, la livraison, l'acquisition, l'emploi, la détention et le transport.
1. Les actes soumis à autorisation
Chaque étape du cheminement des explosifs est soumise à autorisation.
Seuls certains produits demeurent d'acquisition libre, par dérogation, et en quantité limitée (art. 3 du décret susvisé).
Dans tous les autres cas, l'autorisation d'acquisition est requise et ne peut être accordée qu'en vue d'un stockage, dont le lieu et les références sont précisés sur l'autorisation (art. 4 du décret susvisé), ou d'une utilisation dès réception (utilisation dans une période journalière d'activité), qui fait elle-même l'objet d'une autorisation distincte et complémentaire, et qui peut préciser le lieu d'emploi, lorsque les quantités de produits utilisés dépassent le seuil de 25 kilogrammes et 500 détonateurs (art. 9 du décret).
En dessous de ce seuil, et pour les personnes qui ne répondent pas aux conditions de stockage définies dans le décret n° 90-153 du 16 février 1990 susvisé, l'autorisation d'acquisition est remplacée par un bon de commande qui ne peut être délivré que deux fois par an pour une utilisation dès réception.
Toute personne qui transporte des explosifs doit y avoir été autorisée (l'autorisation d'acquisition d'un produit vaut autorisation de transport pour le même produit), et tout transport de produits est subordonné à l'établissement d'un bon d'accompagnement, qui ne peut faire figurer une quantité supérieure à celle que la personne qui l'établit est autorisée à détenir (art. 5 et 6 du même décret).
Le transport dans un dépôt mobile prévoit l'utilisation d'un registre d'accompagnement (art. 4, titre III de l'arrêté du 3 mars 1982 relatif au contrôle de la circulation des produits explosifs).
Outre ces autorisations, des dispositions sécuritaires encadrent l'utilisation de ces produits : En fin de période journalière, les éventuels reliquats doivent être remis en dépôt (qui peut être celui d'un consignataire dans le cas d'une acquisition avec bon de commande n'obligeant pas l'intéressé à avoir son propre dépôt). Le bénéficiaire de l'utilisation dès réception doit tenir à jour un registre de réception et de consommation (art. 9 du décret du 21 octobre 1981). Les quantités autorisées ne peuvent pas dépasser la capacité du dépôt, et doivent être en rapport avec un besoin précis à court terme ou avec un échéancier précis de travaux dont le demandeur doit préciser la date et le lieu. L'état détaillé des travaux nécessitant l'usage d'explosifs doit être examiné par vos services en collaboration avec les DRIRE, et les sites où s'effectuent les travaux pourront faire l'objet, par vos services, de contrôles inopinés par les services de police ou de gendarmerie, qui vérifieront également le registre de consommation que tout utilisateur doit tenir (art. 9 du même décret). Enfin, la présence de deux personnes à bord du véhicule assurant le transport est obligatoire (art. 7 du décret).
2. Les personnes qui ne sont pas titulaires d'une autorisation
L'article 11 de ce décret dispose en outre que toute personne qui, sur les lieux d'emplois, se voit confier la garde ou la mise en uvre des explosifs, et qui n'est pas titulaire d'une autorisation d'acquisition, doit être habilitée par le préfet du lieu de son domicile. L'intéressé présente sa demande. La durée de l'habilitation correspond à la durée de la fonction.
L'habilitation n'a aucun caractère de qualification professionnelle mais vise à s'assurer que la personne concernée présente bien les garanties requises pour cette activité, après une enquête effectuée par l'unité de gendarmerie ou les services de police.
L'habilitation et les autorisations mentionnées dans ce décret peuvent être retirées à tout moment, sans mise en demeure ni préavis (art. 12).
C. Obligation de déclaration des vols
La loi n° 79-519 du 2 juillet 1979 et son décret d'application n° 80-1022 du 15 décembre 1980 régissent cette matière.
La loi assujettit le régime d'obligation de déclaration à un délai très court. Celle-ci doit être faite aux services de police et de gendarmerie dans les vingt-quatre heures suivant le moment de prise de connaissance du vol.
Les habilitations et autorisations doivent porter mention des dispositions de cette loi.
L'employeur doit délivrer au préposé qui garde les explosifs un avertissement sous forme de reproduction intégrale de la loi en deux exemplaires, datés, signés, portant mention écrite de prise de connaissance. L'avertissement doit être présenté à toute réquisition.
D. Dispositions pénales
En cette matière, je vous invite à dénoncer au procureur de la République, comme les dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale vous en font l'obligation, tout délit porté à votre connaissance.
1. Refus de se soumettre aux contrôles
Le refus de se soumettre aux contrôles nécessités par les exigences de la sécurité publiques, ou de fournir les renseignements nécessaires aux contrôles est passible d'un emprisonnement de cinq ans et/ou d'une amende de 20 000 francs.
2. Infraction au stockage
Sont encourues les peines contraventionnelles de la 5e classe (10 000 francs) ou de la 4e classe (5 000 francs) pour le non-respect des dispositions de surveillance, de l'agrément technique, de l'autorisation individuelle, de l'information sur les modifications apportées à l'installation, des mesures de renforcement contre le vol (décret n° 90-153 du 16 février 1990 modifié, articles 34, 35, 36, 37, 38) .
Pour une installation classée, l'exploitation sans autorisation entraîne une peine d'emprisonnement d'un an et/ou une amende de 500 000 francs qui est doublée en cas de récidive (art. 18 de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 modifiée).
En cas de condamnation, le tribunal peut interdire l'utilisation de l'installation. L'interdiction cesse de produire effet si une autorisation est délivrée ultérieurement dans les conditions prévues par la présente loi. L'exécution provisoire de l'interdiction peut être ordonnée (art. 18 de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976).
La poursuite de l'exploitation d'une installation sans se conformer à l'arrêté de mise en demeure d'avoir à respecter, aux termes d'un délai fixé, les règles techniques déterminées par les articles 3, 6, 7, 10 ou 11 est punie d'une peine d'emprisonnement de six mois et/ou d'une amende de 500 000 francs (art. 20 de la loi précitée).
L'exploitation de l'installation en infraction à une mesure de fermeture ou de suspension prise en application des articles 15, 23 ou 24 de la présente loi, ou à une mesure d'interdiction prononcée en vertu des articles 18 ou 19 sera punie d'une peine d'emprisonnement de deux ans et/ou d'une amende de 1 000 000 francs (art. 20 de la loi précitée).
En cas de condamnation à une peine contraventionnelle pour infraction aux arrêtés préfectoraux ou ministériels prévus par la présente loi ou par les règlements pris pour son application, le tribunal peut prononcer l'interdiction d'utiliser l'installation jusqu'à ce que les dispositions auxquelles il a été contrevenu aient été respectées. La peine peut être ajournée par le tribunal qui impartit alors un délai pour l'exécution des prescriptions visées par l'injonction. Il peut assortir l'injonction d'une astreinte dont il fixe le taux et la durée (art. 19 de la loi précitée).
3. Infraction à l'autorisation d'acquisition, d'utilisation, de transport, et à l'habilitation
Sont encourues les peines prévues pour les contraventions de la 5e classe (décret n° 81-972 du 21 octobre 1981 modifié, art. 13).
4. Défaut de déclaration de vol
La peine prévue est d'un an d'emprisonnement et/ou de 40 000 francs d'amende pour toute personne détentrice d'une autorisation (fabrication, acquisition, transport, conservation).
La peine prévue est de six mois et/ou 10 000 francs d'amende pour un préposé (art. 1 et 2 de la loi n° 79-519 du 2 juillet 1979).
Le non respect par l'employeur des dispositions du décret d'application n° 80-1022 du 15 décembre 1980, entraîne une peine contraventionnelle portée au double en cas de récidive.
Je vous rappelle que les DRIRE sous votre autorité sont habituellement chargées de l'inspection des installations classées. Vous pouvez en outre désigner comme inspecteurs des installations classées, sur proposition du directeur régional de l'industrie, des cadres techniques appartenant à d'autres services de l'Etat, à la condition qu'au sein de ces services, ces agents ne soient pas affectés dans des structures où peuvent être effectuées des missions rémunérées directement ou indirectement par les propriétaires ou exploitants d'installations classées (art. 33 du décret du 21 septembre 1977).
Ainsi que cela vous a été indiqué, j'attacherais du prix à des contrôles systématiques, effectués trimestriellement dans les conditions qui ont été précisées ci-dessus, afin de vérifier que le respect strict de cette réglementation est assuré.
