Instruction du 17/01/23 portant additif à l’instruction du Gouvernement du 7 mai 2019 relative au projet de territoire pour la gestion de l’eau

(Circulaires.legifrance.gouv.fr)

NOR : TREL2236979J

Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires,

La secrétaire d’État auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée de l’écologie,

Le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire,

à

Pour attribution :

Préfets coordonnateurs de bassin
Préfets de région
- Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF)
- Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)
- Direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports (DRIEAT)
- Direction régionale et interdépartementale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRIAAF)
Préfets de département
- Direction départementale des territoires (et de la mer) (DDT(M))
Agences de l’eau

Pour information :

Secrétariat général du Gouvernement
Secrétariat général du MTECT
Office français de la biodiversité (OFB)
Présidents des comités de bassin
Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires / Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN)
Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire / Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE)

1 - Introduction

Afin de dénouer les difficultés rencontrées depuis de nombreuses années sur certains territoires, le Gouvernement a donné un nouvel élan à une gestion partagée de la ressource en eau, à travers l’instruction du Gouvernement du 7 mai 2019 qui demande aux préfets de se mobiliser pour faciliter l’émergence et l’aboutissement des projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE).

L’objectif des Assises de l’eau de faire aboutir 50 projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE) d’ici à 2022 est désormais atteint. La dynamique doit se poursuivre afin d’atteindre 100 projets à horizon 2027. Les travaux du Varenne agricole de l’eau et de l’adaptation au changement climatique ont par ailleurs confirmé que le PTGE est l’outil adapté pour trouver les  réponses spécifiques dans les bassins en tension. Toutefois, si cet outil a fait ses preuves, il doit être aujourd’hui conforté.

Les groupes de travail du Varenne et la mission CGAAER/CGEDD d’appui aux PTGE ont permis d’identifier des pistes d’amélioration et des voies permettant de lever les difficultés rencontrées sur certains territoires. Les points fondamentaux pour la réussite de la démarche sont intégrés dans le présent additif à l’instruction du 7 mai 2019 relative au projet de territoire pour la gestion de l’eau. Nous vous demandons d’en tenir compte et de les mobiliser sans délai.

2 - Rôle de l’État dans la démarche PTGE

Conformément à l’instruction du 7 mai 2019 relative au projet de territoire pour la gestion de l’eau, il revient aux préfets coordonnateurs de bassin de :
- valider le diagnostic des ressources disponibles et des besoins,
- de se prononcer sur le programme d’actions,
- et d’approuver le contenu du PTGE.

Ils veillent à la cohérence avec les volumes prélevables en période de basses eaux et de hautes eaux.

Ces trois phases doivent faire l’objet d’un document écrit adressé à la structure porteuse du PTGE, qui sera le plus souvent une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales (EPTB notamment).

Pour disposer d’une vision globale et garantir la bonne articulation de la démarche PTGE avec les différentes demandes d’autorisations et demandes d’aides financières (auprès des agences de l’eau, des Régions, etc.), l’État renforce la coordination et l’appui de ses services et établissements publics à l’échelle du bassin (DDT, DREAL, DRAAF, agences de l’eau) avec la désignation par le préfet coordonnateur de bassin d’un préfet de département référent pour chaque projet de PTGE.

Pour s’assurer de la validation des étapes-clés de la démarche PTGE et pour accompagner la structure porteuse du projet dans cette démarche, le préfet référent veille à ce que les différents services de l’Etat soient sollicités pour donner un avis sur le diagnostic / programme d’actions en amont de sa validation. Il veille également à la gouvernance mise en place, notamment à la composition du comité de pilotage qui doit refléter l’ensemble des usages et les enjeux de préservation et de restauration des milieux naturels (eau potable, agriculture, industrie, navigation, énergie, pêche, usages récréatifs, protection de l’environnement, etc.) et permettre l’expression équilibrée de l’ensemble des parties prenantes concernées dans le territoire visé. Il est composé de représentants des collectivités et des usagers économiques et non économiques dont les associations, chacun devant être mandaté à s’engager pour la structure qu’il représente. En présence d’un SAGE, la commission locale de l’eau (CLE) étendue aux parties intéressées non membres de la CLE, constitue le cadre du comité de pilotage du PTGE. Dans le cas d’un projet de territoire avec enjeux agricoles forts, le préfet référent est attentif à la représentativité des différents syndicats du monde agricole, en complément de la participation des Chambres d'agriculture.

Les règles de prise de décision doivent être claires et respectées. En lien avec la structure porteuse du projet, les financeurs potentiels doivent être mobilisés au moment opportun afin de faire connaître leur vision du projet et les règles et conditions de leurs interventions financières, notamment en application du règlement (UE) 2021/2115 du 2 décembre 2021 portant sur les investissements en matière d’irrigation. En appui de la structure porteuse, le préfet référent veille au bon déroulement des différentes étapes de la démarche, en se positionnant en tant que de besoin comme facilitateur/médiateur. 

Le préfet référent s’assure que la structure porteuse du projet, formalise très tôt, sur la base des attentes des acteurs, une feuille de route formulant les objectifs et principes de la démarche ainsi que les modalités de sa gouvernance (expression et recueil des attentes des acteurs, modalités de participation du public, contenu et modalités de validation des différentes étapes opérationnelles) et son calendrier avec un horizon temporel cible de 2 ans pour la finalisation d’un PTGE. Le préfet référent valide la feuille de route. Le calendrier est fixé au regard des délais nécessaires pour réaliser le diagnostic et l’élaboration du programme d’actions, en prenant en compte le temps des études et analyses économiques qui devront être menées sur le territoire.

Le préfet référent s’assure que la réalisation du diagnostic par la structure porteuse du projet comporte : 
- un état des lieux initial et prospectif de la ressource et des besoins de tous les usagers de l’eau ;
- un rappel des volumes prélevables, au sens du II de l’article R. 211-21-1 du code de l'environnement ;
- la référence des volumes prélevés en période de basses eaux ;
- la surface irriguée de référence.

Pour faciliter et objectiver la réalisation de l’état des lieux et du diagnostic, le préfet référent transmet à la structure porteuse un « porter à connaissance initial de l’État » comportant les données et informations dont il dispose sur les ressources en eau et les usages, pouvant être actualisé en tant que de besoin.

Les données relatives aux ressources en eau sont issues des cadres d’intervention en vigueur : état des lieux DCE, documents de planification (SDAGE, SAGE, SRADDET, SDAEP…) et de tout autre document d’expertise et de prospective détenu par les services de l’État et diffusable (par exemple un inventaire des plans d’eau existants, des zones humides, des résultats de recensements agricoles …). 

Les données relatives aux usages (alimentation en eau potable, agriculture, industrie…) intègrent notamment, sous une forme permettant qu’ils soient diffusables, les éléments de  connaissance mobilisés pour l’exercice de la police de l’eau, pour la gestion collective des prélèvements d’eau pour l’irrigation, pour les restrictions temporaires des usages de l’eau en situation de crise liée à la sécheresse ainsi que pour la mise en oeuvre de la politique agricole commune sur le territoire concerné. Pour l’irrigation, les données mobilisées intègrent notamment celles sur les prélèvements, les assolements, la nature et la superficie des cultures irriguées, les besoins actuels et futurs de l’ensemble des usages au regard des effets du  changement climatique. Il est rappelé par ailleurs l’importance de mener une démarche prospective sur l’évolution des usages sous changement climatique, et non uniquement de réaliser une projection des besoins qui résulteraient des usages actuels. De même, l'évolution démographique (arrivée de nouveaux habitants, installation de nouveaux agriculteurs) et saisonnière (tourisme) sera appréhendée.

Pour instaurer un climat de confiance et garantir la qualité du dialogue territorial, le préfet référent veillera à la bonne mobilisation des informations détenues par les différents acteurs, dans le respect du secret statistique, à la transparence sur les données utilisées, à la clarté dans les analyses conduites et à la mise en place d’observatoires quand cela est nécessaire (données, indicateurs de suivi,…). 

L’élaboration du programme d’actions doit reposer sur l’examen de plusieurs scénarios. Le préfet référent s’assure qu’un scénario « sans projet » constitue le scénario de référence pour  comparer différents scénarios d’actions (1). Chaque scénario doit faire l’objet d’une analyse économique et financière, afin d’éclairer le choix final du scénario le plus approprié et permettre de valider le programme d’actions du PTGE. Le préfet référent attache par ailleurs une importance particulière à l’intégration dans le programme d’actions de l’ensemble des leviers dont les économies d’eau, les changements de pratiques, la mobilisation des retenues existantes, les solutions fondées sur la nature et, le cas échéant, la réutilisation des eaux usées, la construction de nouveaux ouvrages de stockage ou de transfert. 

Des actions qui apportent une sécurisation des usages ou une atténuation des pressions, et pour lesquelles un consensus des acteurs du territoire se dessine rapidement, peuvent être mises en oeuvre sans attendre la validation du scénario et programme d’actions associé (2).

Le PTGE débouche sur un programme d’actions multi-partenarial, qui a vocation à comporter une diversité d’actions, dont certaines obligatoires d’économies d’eau (réduction des fuites dans les réseaux d’alimentation en eau potable, économies d’eau pour les ICPE, adaptation des pratiques agricoles, transition agro-écologique, amélioration de la fonctionnalité des sols, structuration de nouvelles filières agricoles, mise en oeuvre de solutions fondées sur la nature, etc.) et donc à sceller l’engagement de tous les acteurs à agir, notamment celui des futurs maîtres d’ouvrage à monter les dossiers pour réaliser le programme d’actions et celui des financeurs à attribuer des aides financières dans le respect de leurs modalités d’intervention et sous réserve des moyens budgétaires disponibles. Il est demandé au préfet référent de veiller, en lien avec la structure porteuse du PTGE, à une formalisation contractuelle du PTGE, document actant les engagements de chacun de ses signataires.

Une fois les engagements pris par les acteurs du territoire et le projet adopté par l’instance délibérante de la structure porteuse, l’approbation écrite du PTGE par le préfet coordonnateur de bassin acte les engagements de l’État pour sa mise en oeuvre. 

(1) Le scénario « sans projet » décrit ce que deviendrait le territoire à l’avenir en l’absence de projet. Il ne signifie pas un territoire sans évolutions. En particulier, il tient compte des changements de l’encadrement réglementaire des conditions de prélèvement en périodes de basses eaux (cf. IRSTEA, Analyse économique et financière des PTGE à composante agricole. Principes méthodologiques, 2019).

(2) Ces actions dites « sans regret » sont bénéfiques quelle que soit l’ampleur du changement climatique (amélioration de la qualité de l’eau, maîtrise des consommations, économies d’eau, etc.).

3 - Renforcer l’articulation SDAGE/SAGE/AUP/PTGE

Le préfet référent attire l’attention de la structure porteuse sur l’importance du périmètre du PTGE : la logique hydrographique qui prévaut pour sa délimitation n’exclut pas de possibles ajustements pour s’assurer de la pleine pertinence du « territoire de projet ». Cependant, l’attention de la structure porteuse sera attirée sur la cohérence souhaitable des périmètres entre PTGE, SAGE, AUP et études d’évaluation des volumes prélevables. 

La démarche de PTGE doit permettre d’atteindre, dans la durée, un équilibre entre besoins et ressources disponibles en respectant la bonne fonctionnalité des écosystèmes aquatiques, en anticipant le changement climatique et en s’y adaptant. Le PTGE doit intégrer l’enjeu de préservation de la qualité des eaux (réductions des pollutions diffuses et ponctuelles).

Dans une dynamique de dialogue entre les acteurs, il s’agit notamment de s’accorder sur la répartition des volumes prélevables pour tendre vers la satisfaction des besoins liés aux différents usages et, le cas échéant, lorsque cela est techniquement et économiquement pertinent, sur le dimensionnement de nouveaux ouvrages de stockage ou de transfert à construire.

Sur un bassin versant en déséquilibre quantitatif, le programme concerté de retour à l’équilibre, que l’OUGC doit faire figurer dans son dossier de demande d’autorisation (cf. IV de l’article R214-31-2 du code de l’environnement), peut s’appuyer sur tout ou partie du PTGE (approuvé ou en cours d’élaboration).

Le PTGE n’emporte pas d’autorisation en lui-même (il ne vaut ni autorisation de prélèvements AUP ou IOTA, ni autorisation de création d’ouvrages (IOTA) ni déclaration d’intérêt général...) et ne constitue pas non plus un document de planification (contrairement aux SAGE). La réalisation du programme d’actions dans les meilleurs délais, une fois le PTGE approuvé, nécessite une « capacité de faire » des acteurs du territoire. Il importe que les maîtrises d’ouvrage envisagées aient les capacités techniques et financières à établir les demandes d’autorisation répondant aux attendus réglementaires et à bâtir des plans de financement mobilisant autofinancements et ressources externes. Il convient que cette maitrise d’ouvrage répercute autant que possible les coûts d’amortissement et de fonctionnement des éventuels ouvrages aux bénéficiaires au titre du respect du principe de récupération des coûts. 

Le préfet référent veille à préciser le cadre réglementaire en vigueur tout au long du processus, ainsi que les modalités d’intervention financière de l’État ou de ses établissements publics.

4 - Rôle de l’État dans la gouvernance et en cas blocages persistants

Afin de pouvoir in fine approuver le contenu du PTGE et les volumes prélevables dans les meilleurs délais, le préfet coordonnateur de bassin ou, le cas échéant, le préfet référent par délégation (cf. annexe) valide les différentes étapes du projet (validation du diagnostic, avis sur le programme d’actions) par courrier auprès du porteur de projet.

En cas de blocages persistants, notamment lorsque les actions prévues au PTGE contribuent à la sécurisation juridique d’une AUP et au retour à l’équilibre dans un bassin en déséquilibre à horizon 2024 ou 2027, le préfet référent, sous réserve de la qualité de travaux menés depuis le lancement de la démarche, réunit les décideurs et financeurs (élus représentants la structure de portage, représentants des Conseils régionaux et départementaux, agences de l’eau…) pour recueillir leur avis sur les objectifs, le diagnostic et le calendrier du PTGE et si possible définir une position commune. Lorsqu’un SAGE existe, le préfet référent sollicite une délibération de la CLE du SAGE sur le constat de blocage préalablement à la réunion des décideurs et des financeurs. 

A la suite de ces réunions, et après avoir formalisé les points d’accord et de désaccord, le préfet référent établit un dire de l’État qui fixe les objectifs de gestion territoriale de l’eau, décrit les différents scénarios de programmes d’actions possibles et acte le calendrier pour que soit approuvé, dans un délai de deux ans au plus et dans les conditions fixées avec les co-financeurs, le contenu du PTGE, les volumes prélevables ainsi que les volumes, dont substitués, des éventuels nouveaux ouvrages de stockage ou de transfert. Pour accompagner la structure porteuse durant cette période, le préfet référent peut solliciter, via le préfet coordonnateur de bassin, l’appui d’une mission d’inspection dédiée. 

Christophe Béchu

Marc Fesneau

Bérangère Couillard

Annexe 1 : Rôle des préfets dans les étapes-clés de la démarche PTGE