(JO n° 35 du 11 février 2016)
NOR : DEVP1520775P
Monsieur le Président de la République,
La présente ordonnance est prise en application des articles 123, 128 et 129 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
Le chapitre Ier a pour principal objet, comme le prévoit l'article d'habilitation 129, de :
1° Transposer la directive 2011/70/EURATOM du Conseil du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs, dite directive « déchets radioactifs » ; cette directive devait être transposée avant le 23 août 2013 ;
2° Adapter les législations existantes aux dispositions transposant cette directive ;
3° Définir une procédure de requalification des matières en déchets radioactifs par l'autorité administrative ;
4° Renforcer les sanctions administratives et pénales existantes et prévoir de nouvelles sanctions en cas de méconnaissance des dispositions applicables en matière de déchets radioactifs et de combustible usé ou en cas d'infractions à ces dispositions.
La France ayant développé, depuis les lois n° 91-1381 du 30 décembre 1991 et n° 2006-739 du 28 juin 2006, des programmes performants de gestion des matières et des déchets radioactifs ayant servi de référence lors de l'élaboration de la directive européenne, la transposition de cette directive cadre n'entraîne pas d'évolution majeure du cadre national en la matière.
Comme le prévoit l'article 1er, les dispositions modifiées sont celles du code de l'environnement, principalement le chapitre II du titre IV de son livre V, relatif à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs (articles L. 542-1 et suivants).
Les articles 2 et 3 ont pour objet de préciser le champ des dispositions générales du code de l'environnement relatives aux déchets et de rectifier une erreur de terminologie.
L'article 4 modifie l'article L. 542-1 pour prévoir que l'Etat est responsable en dernier ressort de la gestion du combustible et des déchets radioactifs et qu'il peut charger l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) d'assurer la gestion de ces substances en cas de défaillance des responsables.
L'article 5 modifie les dispositions de l'article L. 542-1-1 pour y introduire les définitions données par la directive « déchets radioactifs ». Cet article précise notamment la nature des activités de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs.
L'article 6 complète les dispositions de l'article L. 542-1-2 relatives au plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs en apportant certaines précisions sur l'objet, le contenu et les modalités de mise à jour du plan.
L'article 7 introduit au niveau législatif le principe de l'autorisation et du consentement requis pour les transferts entre Etats de combustible usé ou déchets radioactifs au titre de la directive 2006/117/EURATOM du Conseil du 20 novembre 2006 relative aux transferts de déchets radioactifs et de combustible usé. Cette nouvelle disposition a pour finalité de permettre de sanctionner pénalement le non-respect des obligations fixées par la directive « déchets radioactifs », conformément à la directive 2008/99/CE du Parlement et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal.
L'article 8 modifie l'article L. 542-2 pour préciser les conditions d'application du principe d'interdiction de stockage des déchets radioactifs étrangers en France. Il assure l'articulation de ce principe avec les dispositions de la directive « déchets radioactifs » qui instaure une règle symétrique, qui est l'obligation de stocker sur le territoire national les déchets produits sur le territoire national.
Cet article comporte toutefois des dispositions particulières applicables à certaines catégories de déchets :
- il exclut de l'interdiction de stockage en France les sources radioactives scellées étrangères expédiées en France au titre de l'article L. 1333-15 du code la santé publique ;
- dans un souci de complétude du code précité, il inscrit à droit constant l'autorisation de stockage en France des déchets radioactifs monégasques, conformément à l'accord conclu entre la France et Monaco le 9 novembre 2010, ratifié par la loi n° 2013-580 du 4 juillet 2013.
L'article 9 clarifie le statut des échantillons importés à des fins de recherche. Il prévoit également que les déchets radioactifs issus d'opérations de recherche devront être mentionnés dans le rapport annuel remis par les exploitants en application du II de l'article L. 542-2-1.
L'article 10 modifie l'article L. 542-2-2, qui devient un article L. 542-2-3, pour instituer deux nouveaux délits sanctionnant, d'une part, la méconnaissance des dispositions prises pour la transposition de la directive 2006/117 précitée, d'autre part, la méconnaissance de dispositions prises pour la transposition de la directive « déchets radioactifs ».
Par ailleurs, ce même article prévoit une augmentation du montant de l'amende administrative prévue par le III de l'article L. 542-2-2.
L'article 11 crée un nouvel article L. 542-2-2 pour prévoir, conformément à la directive « déchets radioactifs », l'obligation de stocker sur le territoire national des déchets radioactifs produits sur le territoire national. Cette règle s'applique également aux déchets radioactifs issus du combustible usé français traité à l'étranger. Le nouvel article L. 542-2-2 prévoit cependant des exceptions, conformes aux dispositions de la directive, notamment concernant le retour des sources radioactives usées à leur fournisseur.
L'article 12 prévoit, conformément à la directive « déchets radioactifs », l'organisation et la mise en œuvre d'une évaluation complète du dispositif juridique et organisationnel en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Cette évaluation devra être réalisée au moins tous les dix ans. Il impose également, conformément à cette directive, une évaluation internationale de ce dispositif par les pairs.
L'article 13 modifie l'article L. 542-12 pour compléter les missions confiées à l'ANDRA en matière de gestion des déchets radioactives et des sites pollués par des substances radioactives. Ce même article ouvre à l'ANDRA la faculté d'exercer les droits reconnus à la partie civile et d'obtenir des responsables le remboursement des frais exposés pour la gestion des déchets radioactifs.
Le contenu de l'inventaire des matières et déchets radioactifs est également modifié pour assurer sa mise en conformité avec les dispositions de la directive « déchets radioactifs ».
L'article 14 introduit un nouvel article L. 542-13-2 qui dispose que l'autorité administrative peut, après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), requalifier des substances radioactives en déchets radioactifs. Elle peut également lever cette qualification dans les mêmes formes. Ces dispositions reprennent pour partie les dispositions de l'article 9 du décret n° 2013-1304 du 27 décembre 2013 qui prévoit déjà la possibilité de requalifier des matières radioactives en déchets radioactifs.
L'article 15 modifie les dispositions du code de l'environnement relatives à l'obligation de constitution d'actifs applicables aux installations nucléaires de base (INB), afin de renforcer le dispositif de financement des charges de gestion des déchets radioactifs, qui constituent les dépenses les plus éloignées dans le temps. Cet article prévoit notamment une solidarité des actionnaires majoritaires en cas de défaillance d'un exploitant d'une INB pour le financement de ces charges. Il renforce également les prérogatives de l'autorité administrative pour obtenir la communication d'informations par les exploitants nucléaires sur leurs charges de long terme. Il renforce enfin les prérogatives de l'autorité administrative pour faire réaliser des études par des organismes extérieurs.
L'article 16 complète les dispositions du chapitre V du titre Ier du livre V relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement.
Il a pour objet d'assurer la transposition de la directive « déchets radioactifs » s'agissant des activités de gestion de déchets radioactifs relevant de cette législation, en intégrant les exigences imposées par cette directive, notamment l'évaluation périodique des conditions d'exploitation et la mise en place d'un système de gestion interne et d'une garantie de la qualité.
L'article 17 rectifie des erreurs de terminologie.
Le chapitre II comporte des dispositions relatives à la sûreté nucléaire, à la transparence en matière nucléaire et aux INB. Ces dispositions sont principalement portées par le code de l'environnement, comme le précise l'article 18.
L'article 19 met en cohérence les dispositions existantes relatives à la transparence avec le champ couvert par la législation des INB : ainsi, les informations que les citoyens peuvent obtenir des exploitants (article L. 125-10) et le rapport annuel établi pour chaque INB (article L. 125-15) ne porteront plus seulement sur la sûreté nucléaire, c'est-à-dire la prévention des accidents, mais sur l'ensemble des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 (sécurité, santé et salubrité publiques, protection de la nature et de l'environnement). Ceci recouvre notamment les impacts chroniques des installations, les rejets non radioactifs, les nuisances, la gestion des déchets non radioactifs. De même, cet article étend l'obligation de déclaration des incidents ou accidents significatifs (article L. 591-5) au-delà des seuls incidents ou accidents ayant un impact sur la sûreté nucléaire et la radioprotection.
L'article 20 complète la législation française afin de la mettre en conformité avec la directive 2009/71/EURATOM du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires, dite directive « sûreté », telle que modifiée par la directive 2014/87/EURATOM du Conseil du 8 juillet 2014, en inscrivant au niveau législatif les dispositions suivantes :
- le I complète l'article L. 591-2 en reprenant le 2 de l'article 4 de cette directive, qui prévoit que les Etats membres veillent à ce que le cadre national soit maintenu et amélioré (le cadre national dont il est question correspond à la réglementation en matière de sûreté nucléaire et à son contrôle) ;
- le II crée trois articles. L'article L. 591-6 reproduit le 1 de l'article 8 sexies de la directive, qui prévoit que les Etats membres organisent tous les dix ans au moins des autoévaluations périodiques de leur cadre national et de leurs autorités de réglementation compétentes et se soumettent à un examen international par des pairs en vue de l'amélioration continue de la sûreté nucléaire. Cette disposition était déjà présente dans le règlement intérieur de l'ASN, qui est homologué par arrêté ministériel, cependant elle relève du niveau législatif. Il est prévu que les évaluations soient organisées conjointement par les ministres chargés de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et par l'ASN. Elles prennent la forme de missions « IRRS » (integrated regulatory service review, service de revue par les pairs sous l'égide de l'Agence internationale de l'énergie atomique). La France a accueilli une première mission en 2006 et une seconde fin 2014. Les articles L. 591-7 et L. 591-8 transposent quant à eux les points 2 à 4 de l'article 8 sexies de la directive, qui prévoient, d'une part, que des revues thématiques en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection soient organisées tous les six ans par les Etats membres sous la forme d'évaluations nationales suivies d'examens par les pairs et, d'autre part, qu'un examen international par les pairs soit organisé en cas d'accident. Il est prévu que ces évaluations et examens croisés soient organisés conjointement par les ministres chargés de la sûreté nucléaire, de la radioprotection, de la sécurité civile et par l'ASN.
L'article 21 ajuste la définition générale des missions de l'ASN, afin de préciser qu'elle participe à l'information du public et à la transparence dans l'ensemble de ses domaines de compétence, qui excèdent le strict champ de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, comme cela est précisé à l'article suivant.
Le I de l'article 22 clarifie à droit constant les compétences de l'ASN en matière de décisions et de contrôle. Ainsi, ses domaines de compétences - installations nucléaires de base, transport de substances radioactives, équipements sous pression nucléaires, activités nucléaires - sont explicités, tout comme les attributions de l'Autorité dans ces domaines en matière de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de contrôle.
En outre, il est désormais prévu que l'ASN puisse recourir à des tierces expertises aux frais des assujettis dans ses domaines de compétence.
Le II de cet article prévoit par ailleurs que l'ASN organise un suivi des travaux de recherche et de développement menés aux plans national et international pour la sûreté nucléaire et la radioprotection, et rend un avis sur les programmes de recherche publique nationaux dans ces domaines.
L'article 23 institue, au sein de l'ASN, une commission des sanctions chargée de prononcer les sanctions administratives pécuniaires, afin de respecter le principe de séparation des fonctions d'instruction et de jugement prévu par la Convention européenne des droits de l'homme et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Il est notamment prévu que la commission des sanctions, dont les séances seront publiques, soit composée de quatre membres - deux conseillers d'Etat, deux conseillers à la Cour de cassation - nommés pour une durée de six ans non renouvelable, et devant répondre à des conditions d'indépendance et d'impartialité. Les modalités de fonctionnement de la commission des sanctions sont précisées à l'article 33.
L'article 24 modifie l'organisation du chapitre III du titre IV du livre V, relatif aux INB, afin d'améliorer sa lisibilité.
L'article 25 procède à plusieurs ajustements du régime des INB. Il est notamment précisé que la mise en service d'une INB peut être partielle, et que les prescriptions fixées par l'ASN peuvent porter sur des moyens de suivi, de surveillance, de mesure et d'analyse, à l'instar de ce que prévoit l'article L. 512-3 du même code concernant les installations classées pour la protection de l'environnement.
L'article 26 prévoit que l'exploitant d'une INB doit accorder la priorité à la sûreté, et doit disposer des ressources techniques, financières et humaines adéquates. Cette exigence, bien que naturelle et prévue par la directive « sûreté », ne figure pas explicitement dans la législation française à ce jour.
Cet article porte également au niveau législatif l'obligation de mettre en place un système de management intégré et un plan d'urgence interne. Il s'agit là d'une mise en cohérence avec la législation des installations classées pour la protection de l'environnement, telle que modifiée en 2013 pour transposer la directive 2012/18/UE du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, dite directive « Seveso III ».
Enfin cet article, traite le cas où l'exploitant d'une INB ne serait pas le propriétaire de l'installation. En effet, le code de l'environnement ne traite actuellement que le cas où l'exploitant d'une INB ne serait pas propriétaire du terrain servant d'assiette à l'installation. Il est ainsi prévu que le propriétaire de l'INB ne puisse s'opposer à la mise en œuvre, par l'exploitant, des prescriptions de l'administration, et que cette-dernière puisse se retourner vers le propriétaire de l'installation en cas de défaillance de l'exploitant.
L'article 27 modifie l'article L. 593-7 afin de procéder à des corrections de sémantique et de forme, de traiter le cas où l'exploitant ne serait pas le propriétaire de l'installation projetée.
L'article 28 traite des réexamens que l'exploitant d'une INB doit réaliser périodiquement. D'abord, le réexamen de sûreté sera désormais dénommé « réexamen périodique », car il ne porte pas uniquement sur la sûreté nucléaire de l'installation, c'est-à-dire la prévention des accidents, mais sur l'ensemble des mesures prises pour protéger l'ensemble des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1.
Il est ensuite prévu que la périodicité du réexamen ne puisse être inférieure à tous les dix ans pour les installations soumises à la directive « sûreté », car cette directive prévoit cette périodicité minimale. La disposition antérieure, selon laquelle la périodicité décennale peut être relaxée par décret, ne perdurera donc que pour les INB non soumises à la directive, qui représentent des enjeux moindres en termes de sûreté.
Enfin, le III introduit l'obligation d'un recensement périodique des substances et mélanges dangereux visés par la directive « Seveso III ». Ce recensement est nécessaire afin de déterminer quelles INB sont soumises à cette directive.
Qu'elles le soient ou non, la législation française relative aux INB est en tout état de cause suffisante pour respecter les exigences de ladite directive, toutefois, le recensement des substances est nécessaire afin de tenir à jour la liste des établissements classés Seveso au niveau européen.
L'article 29 transpose la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles, dite directive « IED ». En effet, certaines INB sont soumises à cette directive du fait des activités non nucléaires qu'elles mettent en œuvre.
Ainsi, de manière analogue à la transposition réalisée au sein de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement, les principales obligations issues de la directive sont inscrites dans la loi : établissement d'un « rapport de base » (état initial du site), application des meilleures techniques disponibles, réexamen périodique des conditions d'exploitation (avec participation du public dans certains cas).
L'article 30 regroupe, dans un nouvel article, plusieurs dispositions relatives à des compétences confiées à l'ASN, de manière connexe à celles qu'elle exerce au sein des INB.
Le I reprend la disposition existante confiant à l'ASN, en lieu et place du préfet, le contrôle, des installations classées pour l'environnement et des travaux et activités soumis à la loi sur l'eau se situant dans le périmètre d'une INB.
Le II introduit une disposition similaire pour le suivi en service des appareils à pression situés dans les INB. En effet, l'ASN est déjà l'autorité compétente pour ce qui est des équipements sous pression nucléaires, en revanche, l'autorité compétente concernant les autres appareils à pression est, en général, le préfet, même si une disposition antérieure prévoyait que les agents de l'ASN disposaient de pouvoirs de contrôle pour certains de ces appareils à pression. Dans un objectif de lisibilité, il apparaît préférable de désigner clairement l'ASN comme autorité compétente concernant le suivi en service de ces appareils à pression.
Le III étend la compétence de l'ASN aux activités importantes pour la sûreté exercées à l'extérieur des INB, par exemple chez les sous-traitants, fournisseurs de matériels importants, ou dans les services centraux de l'exploitant.
L'article 31 étend le droit d'antériorité existant, lequel prévoyait jusque-là qu'une installation devenant soumise au régime INB du fait d'une modification de la nomenclature des INB pouvait continuer à fonctionner, sous réserve que son exploitant se fasse connaître de l'ASN dans un délai d'un an. Cette disposition est étendue au cas des installations nucléaires de base secrètes qui seraient déclassées de ce statut.
L'article 32 précise l'articulation du régime des INB avec le code du travail et le code de la santé publique. En particulier, il précise qu'en matière de protection de la santé des travailleurs vis-à-vis des dangers dus aux rayonnements ionisants, les obligations de l'exploitant nucléaire portent sur les mesures de protection collective des personnels intervenant dans son installation.
L'article 33 complète les dispositions du chapitre V du titre IX du livre V relatives au transport de substances radioactives, après les avoir reformulées, avec des dispositions générales relatives aux équipements sous pression nucléaires.
Ces équipements, auparavant nommés « équipements sous pression spécialement conçus pour les installations nucléaires de base », n'étaient jusqu'à présent pas définis clairement dans la loi et étaient évoqués de manière dispersée.
Il s'agit par exemple de la cuve d'un réacteur nucléaire, ou encore des tuyauteries de son circuit d'eau primaire. La création d'une section unique relative à ces équipements améliore la lisibilité du droit. En outre, il est ajouté une disposition autorisant l'ASN à intervenir directement à certaines étapes de l'évaluation de la conformité de ces équipements sous pression, par dérogation aux dispositions de droit commun applicables aux appareils à pression, qui prévoient que l'évaluation de la conformité est réalisée par un organisme habilité par l'administration (voir l'article L. 557-31 du code de l'environnement).
L'article 34 procède à la réécriture du chapitre VI du titre IX du livre V. Il s'agit de doter l'ASN et ses inspecteurs de pouvoirs de contrôle et de sanction plus gradués, par renvoi aux dispositions transversales du code de l'environnement.
Celles-ci comportent notamment des sanctions pécuniaires. Les trois corps de contrôle de l'ASN - sûreté nucléaire, radioprotection, équipements sous pression nucléaires - bénéficieront ce faisant de prérogatives harmonisées.
Le contrôle administratif sera exercé dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre VII du livre Ier du code de l'environnement (articles L. 596-3 et L. 596-4). Toutefois, le montant maximal de l'amende administrative est porté de 15 000 € à 10 millions d'euros en matière d'INB, 1 million d'euros en matière d'équipements sous pression nucléaires, et 30 000 € en matière de transport de substances radioactives. Le montant maximal de l'astreinte journalière est quant à lui porté de 1 500 € à 15 000 €.
En cas de défaillance de l'exploitant, l'autorité administrative pourra désormais également se retourner contre le propriétaire de l'INB, s'il est distinct de l'exploitant (article L. 593-5). Cette possibilité n'existait jusqu'à présent qu'à l'encontre du propriétaire du terrain.
Les amendes administratives seront prononcées par la commission des sanctions de l'ASN, suivant des règles de procédure définies aux articles L. 596-7 à L. 596-9. Une procédure d'amende transactionnelle est également créée.
Les pouvoirs des inspecteurs de la sûreté nucléaire en matière de recherche et de constatation des infractions sont ceux prévus au chapitre II du titre VII du livre Ier du code de l'environnement (article L. 596-10). Les délits existants sont en outre renforcés (articles L. 596-11 et L. 596-12) : l'amende pour exploitation d'une INB en violation d'une mise en demeure est portée de 75 000 € à 100 000 € (qui est le montant prévu par la législation des installations classées pour la protection de l'environnement en pareille situation), le délit d'obstruction prévu à l'encontre du propriétaire du terrain est étendu au propriétaire de l'INB, et la peine prévue à l'encontre des personnes morales en cas d'exploitation non autorisée d'une INB est portée à 10 millions d'euros.
Enfin, l'ASN et les inspecteurs de la sûreté nucléaire exercent le contrôle des activités connexes mentionnées à l'article 30 (articles L. 596-13 et L. 596-14).
L'article 35 procède à des corrections techniques et sémantiques et à des mises en cohérence.
L'article 36 définit des dates d'entrée en vigueur différée pour quelques dispositions spécifiques.
Le chapitre III modifie les règles de radioprotection applicables à l'ensemble des activités nucléaires, afin principalement de :
- transposer la directive 2013/59/EURATOM du Conseil du 5 décembre 2013 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l'exposition aux rayonnements ionisants, dite directive « normes de base » ;
- créer un système de contrôle de la sécurité des sources radioactives exercé principalement par l'ASN ainsi que par le ministre de l'énergie ou de la défense, afin de prévenir les actes de malveillance ;
- compléter la transposition de la directive « déchets radioactifs » ;
- instituer un régime de servitudes d'utilité publiques pour les sites et sols pollués par des substances radioactives.
Les modifications sont essentiellement portées dans le chapitre III du titre III du livre III de la première partie du code de la santé publique, comme le précise l'article 37. En effet, les activités nucléaires sont définies à l'article L. 1333-1 de ce code comme étant les activités comportant un risque d'exposition à des rayonnements ionisants issus de sources artificielles ou naturelles employées en raison de leurs propriétés radioactives. Il comporte actuellement un régime de déclaration ou d'autorisation contrôlé par l'ASN. La surveillance des activités nucléaires est exercée par les inspecteurs de la radioprotection, appartenant principalement à l'ASN.
L'article 38 procède à la réécriture du chapitre III du titre III du livre III de la première partie du code de la santé publique, en raison du nombre important de modifications apportées.
L'article L. 1333-1 définit explicitement le champ du contrôle réglementaire, en introduisant les notions d'activité nucléaire, d'une part, et de décisions, interventions et actions nécessaires pour réduire les risques dans les situations d'exposition existante et d'urgence, d'autre part. Conformément aux dispositions de la directive « normes de base », les activités mettant en œuvre des sources de rayonnement ionisant d'origine naturelle, dès lors qu'elles conduisent à des expositions significatives, sont désormais considérées comme des activités nucléaires. Cette disposition permet de mettre en cohérence les risques présentés et le régime de contrôle appliqué.
L'article L. 1333-2 fixe les principes de la radioprotection, déjà existants dans les textes actuels, en les modifiant légèrement afin de prendre en compte les dispositions de la directive « normes de base ». Les modifications apportées n'ont pas d'incidence sur la portée de ces principes.
L'article L. 1333-3 introduit, conformément à la directive, une rédaction spécifique du principe de justification pour les décisions destinées à prévenir ou réduire un risque radiologique consécutif à un accident, à protéger les personnes vis-à-vis d'une contamination de l'environnement ou de produits/marchandises par des radionucléides artificiels ou naturels, ou à prévenir ou réduire un risque lié à une exposition à une source naturelle de rayonnements ionisants. Cet article introduit également un nouvel outil, le niveau de référence, qui permet d'appliquer le principe d'optimisation aux décisions précitées. Enfin, cet article définit la notion de la situation d'urgence et exclut certaines sources naturelles de rayonnement (corps humain).
L'article L. 1333-4 traite des interdictions ou réglementations en application du principe de justification. Ces dispositions sont préexistantes.
L'article L. 1333-5 traite de l'inventaire national des sources radioactives, préexistant.
L'article L. 1333-6 impose, comme c'est le cas actuellement, que les doses auxquelles le public est exposé ou est susceptible de l'être soient estimées et mises à disposition du public.
L'article L. 1333-7 explicite le fait que les responsables d'activités nucléaires doivent mettre en œuvre des moyens et mesures permettant d'assurer la protection de la santé publique, de la salubrité et de la sécurité publiques ainsi que de l'environnement contre les risques ou inconvénients résultant des rayonnements ionisants. Les risques à prendre en compte sont non seulement ceux liés à l'exercice de l'activité nucléaire, mais également désormais ceux liés à des actes de malveillance.
Les articles L. 1333-8 et L. 1333-9 modernisent le régime actuel de déclaration et d'autorisation encadrant les activités nucléaires. En application de la directive « normes de base », une approche plus graduée du contrôle est introduite via un nouveau régime intermédiaire dit d'enregistrement, et la possibilité de délivrer des autorisations génériques. Par souci de simplification, ces articles permettent également l'encadrement d'activités nucléaires par d'autres régimes comme ceux des INB ou des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Enfin, ils fixent les compétences des différents services de l'Etat en matière de protection des sources contre les actes de malveillance.
L'article L. 1333-10 crée un dispositif de droits acquis, pour les activités nucléaires qui entreraient dans le champ des régimes susmentionnés du fait de changements réglementaires indépendants de l'activité elle-même, sur le modèle de ce que prévoit le régime ICPE.
L'article L. 1333-11 permet de réaliser des enquêtes, dans le cadre de la protection contre les actes de malveillance, sur les personnes autorisées à avoir accès aux sources.
L'article L. 1333-12 introduit l'obligation de mettre en place un système qualité, comme le prévoit la directive « déchets radioactifs ».
L'article L. 1333-13 impose d'établir un plan d'urgence interne pour certaines activités nucléaires et de mettre en place d'un système d'enregistrement et d'analyse des événements comportant ou pouvant comporter des expositions accidentelles ou non intentionnelles. Les événements susceptibles de porter atteinte aux intérêts protégés doivent faire l'objet d'une déclaration (dispositions préexistantes).
L'article L. 1333-14 impose que les personnes qui participent à l'exercice ou au contrôle d'une activité nucléaire ou à la préparation, à la mise en œuvre et au contrôle d'une action destinée à protéger les personnes vis-à-vis d'un risque radiologique doivent bénéficier dans leur domaine de compétence d'une formation, initiale et continue à la radioprotection.
Les articles L. 1333-15 à L. 1333-17 traitent de la reprise des sources scellées, des informations à transmettre à l'organisme chargé de l'inventaire des sources et des mesures d'informations des personnes susceptibles d'être exposées. Ces dispositions sont préexistantes.
Les articles L. 1333-18 à L. 1333-21 traitent des applications médicales de l'utilisation des rayonnements ionisants. Ces dispositions sont principalement préexistantes, toutefois est introduite une obligation nouvelle en matière d'assurance qualité des actes utilisant des rayonnements ionisants.
Les articles L. 1333-22 à L. 1333-24 définissent les mesures visant à réduire l'exposition de la population au radon. Ces articles, pris en application de la directive « normes de base », rendent notamment obligatoire l'habilitation des organismes procédant à la surveillance du radon et la transmission des résultats de mesures réalisées.
L'article L. 1333-25, pris en application de la directive « norme de base », rend obligatoire pour les fournisseurs, lors de la mise à disposition sur le marché de dispositifs contenant des sources radioactives ou de générateurs de rayonnements ionisants, l'information des acquéreurs sur les risques des rayonnements ionisants. Dans le cas des dispositifs médicaux émettant des rayonnements ionisants, ces informations doivent être complétées par des informations adéquates sur l'évaluation des risques pour les patients et sur les éléments disponibles de l'évaluation des données cliniques.
L'article L. 1333-26 crée un régime de servitudes d'utilité publique instituées par l'autorité administrative applicable aux terrains, constructions ou ouvrages qui peuvent occasionner une exposition des personnes aux effets nocifs des rayonnements ionisants justifiant un contrôle de radioprotection, en vue de prévenir une telle exposition ou d'en réduire les effets. En effet, lorsqu'il subsiste des substances radioactives sur un terrain ou un bâti (par exemple, une pollution radioactive résiduelle après dépollution), il peut s'avérer nécessaire de prévoir un dispositif de conservation de la mémoire de la présence de telles substances radioactives et, le cas échéant, de restreindre les usages du sol ou du bâti et/ou de prévoir des mesures de précautions au moment de la réalisation de certains travaux d'aménagement ou de démolition. Et ce même si l'usage actuel du terrain ou du bâti n'emporte pas d'enjeu sanitaire : en effet, un tel enjeu pourrait apparaître en cas de changement futur d'usage ou de travaux. Il importe également que ces éléments soient portés à la connaissance de tout futur acquéreur, dans cette optique. Si le responsable de la présence des substances radioactives est connu, il est loisible à la personne subissant une telle servitude d'utilité publique de saisir le juge de l'expropriation pour obtenir éventuellement réparation du préjudice subi.
L'article L. 1333-27 précise l'articulation du code de la santé publique avec celui du travail. Il précise qu'en matière de protection de la santé des travailleurs vis-à-vis des dangers dus aux rayonnements ionisants, les obligations du responsable d'une activité nucléaire portent sur les mesures de protection collective des personnels intervenant dans son installation.
L'article L. 1333-28 définit une prescription trentennale des obligations liées à des activités nucléaires passées, à compter de la connaissance des impacts sur la santé de ces activités passées par l'autorité administrative compétente.
Les articles L. 1333-29 à L. 1333-31 rénovent le système de contrôle et sanctions administratifs, exercé principalement par l'ASN et les inspecteurs de la radioprotection. En effet, la directive « normes de base » impose de disposer d'un système de contrôle et de police complet. La police administrative est régie par l'article L. 1333-29, qui renvoie aux modalités et outils de contrôle transverses prévus par le code de l'environnement.
L'article 39 met à jour les dispositions pénales (articles L. 1337-1 et suivants du code de la santé publique), avec un renvoi aux dispositions transverses du code de l'environnement, notamment concernant les prérogatives des inspecteurs (article L.1337-1-1), les sanctions pénales (articles L. 1337-5 à L. 1337-8) et les mesures complémentaires aux peines (L. 1337-9).
L'article 40 modifie le code de l'environnement afin d'intégrer la gestion du risque lié au radon dans deux dispositifs de politique environnementale : l'amélioration de la qualité de l'air intérieur et l'information préventive des populations sur les risques naturels, et notamment celle des acquéreurs et locataires de biens immobiliers situés sur des zones à potentiel radon ainsi que les conséquences et les mesures à mettre en œuvre pour réduire son exposition.
Les articles 41 et 42 comprennent des dispositions de coordination et de mise en cohérence de différents codes.
L'article 43 fixe la date d'entrée en vigueur du chapitre au plus tard au 1er juillet 2017.
Le chapitre IV modifie, comme le précise l'article 44, le titre III du livre III de la première partie du code de la défense, qui porte sur la protection et le contrôle des matières nucléaires. Ces matières nucléaires sont des matières qui pourraient être utilisées pour la fabrication de bombes nucléaires et ces dispositions ont été créées initialement dans un but de lutte contre la prolifération nucléaire (risque de vol et de détournement des matières). Progressivement, et de manière plus marquée après les événements du 11 septembre 2001, ces dispositions ont pris en compte également le risque terroriste.
Les dispositions de contrôle et de sanctions existantes reposent sur un régime d'autorisation. Le ministre chargé de l'énergie fixe les spécifications qui sont nécessaires pour assurer la protection des matières nucléaires. Ces spécifications permettent d'adapter les obligations des opérateurs à la politique de l'Etat en matière notamment de lutte antiterroriste. En effet, compte tenu de la sensibilité des sites nucléaires, les opérateurs doivent prévoir des dispositions de protection spécifiques. L'encadrement des activités autorisées se fait par des spécifications réglementaires (arrêtés réglementaires) ou individuelles (dans les autorisations prises par décision du ministre chargé de l'énergie).
Un cadre de sanctions administratives plus graduées est nécessaire. Il s'appuiera sur le panel de sanctions administratives décrit au titre VII du livre Ier du code de l'environnement. Les sanctions graduées sont notamment la possibilité de suspension, d'amende et d'astreinte administratives, de consignation et de travaux d'office.
Ces dispositions couvrent également de manière très précise les conditions d'exercice de la police administrative et pénale. Elles permettent donc de renforcer la sécurité juridique des contrôles réalisés.
L'article 45 ainsi que les deux articles suivants opèrent des modifications de coordination pour prendre en compte la sécurité des sources nucléaires dans les conditions prévues par le code de la santé publique, en coordination avec le chapitre III de l'ordonnance.
L'article 46 introduit explicitement la possibilité de modifier ou compléter les spécifications de l'autorisation. Cette clarification permet d'éviter de devoir recourir à la demande de dépôt d'une nouvelle autorisation lorsque des modifications de l'opérateur ou des évolutions de l'environnement (comme la prise en compte de nouvelles menaces) nécessitent de modifier ou compléter les spécifications.
L'article 47 clarifie également le fait que l'objet du contrôle administratif porte sur le respect des obligations du présent chapitre et des textes pris en application. Il introduit ensuite des précisions sur le contrôle et les sanctions administratives en se référant aux conditions prévues au chapitre Ier du titre VII du livre Ier du code de l'environnement. Il s'agit de la modification la plus importante du chapitre.
En effet, les activités non autorisées ou terroristes sont punies par des peines pénales qui sont lourdes (selon le cas, peuvent aller jusqu'à vingt ans d'emprisonnement et 7,5 millions d'euros d'amende).
En revanche, les activités autorisées font aujourd'hui l'objet d'un contrôle administratif avec des sanctions administratives peu étoffées, pouvant uniquement consister en un retrait de l'autorisation ou en une fermeture des établissements, le cas échéant avec confiscation des matières et équipements concernés. Ces sanctions, aussi bien pénales qu'administratives, paraissent inadaptées dans un cadre de police administrative où, dans la grande majorité des cas, l'opérateur est en mesure de prendre des mesures appropriées pour faire cesser les infractions constatées. A contrario, en cas de défaillance grave d'un opérateur, il paraît nécessaire à l'Etat de pouvoir garantir la protection des matières nucléaire si besoin par des travaux d'office (par exemple pour assurer leur gardiennage).
Un cadre de sanctions graduées paraît donc nécessaire. Il s'appuiera sur le panel de sanctions administratives décrit au chapitre Ier du titre VII du livre Ier du code de l'environnement. Les sanctions graduées sont la possibilité de suspension, d'amende et d'astreinte administratives, de consignation et de travaux d'office. Ces dispositions du code de l'environnement couvrent également de manière plus précise que le code de la défense actuel les conditions d'exercice de la police administrative. Elles permettent donc de renforcer la sécurité juridique des contrôles réalisés.
L'article 48 adapte les montants maximaux des peines administratives au contexte de la sécurité nucléaire. En effet, pour que les peines administratives puissent être dissuasives et efficaces, elles doivent être du même ordre de grandeur que les coûts qui pourraient être évités en ne respectant pas la réglementation.
Les dépenses qui vont devoir être engagées dans les prochaines années pour la protection des matières nucléaires sont estimées à plusieurs dizaines de millions d'euros par installation. Les montants prévus à l'article L. 171-8 du code de l'environnement - 15 000 € d'amende et 1 500 € d'astreinte par jour - ne sont donc pas suffisants. C'est pourquoi les montants maximaux sont augmentés à 10 millions d'euros d'amende et 15 000 € d'astreinte par jour. Les montants effectifs seront estimés au cas par cas en fonction des enjeux et notamment des coûts évités par rapport aux dispositions non respectées.
L'article 49 donne des précisions sur les agents chargés du contrôle. Ces agents, déjà définis par l'article L. 1333-5, prennent l'appellation d'« inspecteurs de la sécurité des matières nucléaires, de leurs installations et de leurs transports ». De plus, l'article confie à ces agents, qui n'étaient en charge que de la police administrative, un rôle de police judiciaire. Il s'agit en effet de rôles complémentaires, très souvent associés puisqu'un contrôle administratif peut parfois conduire à faire des constats de police judiciaire. La séparation existant des compétences nuit à l'efficacité du contrôle et ne paraît pas justifiée.
Les droits et prérogatives de l'ensemble des agents en charge du contrôle judiciaire sont précisés en se référant aux dispositions très détaillées du chapitre II du titre VII du livre Ier du code de l'environnement. Là encore, la référence à ces dispositions existantes permet de renforcer la sécurité juridique des contrôles et le respect des droits des parties.
L'article 50 adapte des sanctions pénales existantes :
- le I précise la notion d'abandon de matières. Sont explicitement décrits le cas où des matières nucléaires sont confiées à une personne morale ou physique qui n'est pas autorisée ou déclarée pour ces matières ainsi que le cas où cette personne morale ou physique ne serait pas informée de la nature des matières ;
- le II supprime la mention d'établissement. En effet, l'évolution des technologies et des pratiques fait que de plus en plus d'activités importantes pour la protection des matières peuvent être réalisées à l'extérieur des établissements (conception, programmation…). Cette protection ne peut donc être assurée que si certaines obligations (confidentialité, organisation qualité…) sont respectés aussi à l'extérieur des établissements eux-mêmes ;
- le III prévoit de nouvelles sanctions en cas de refus de se conformer à un refus, retrait ou suspension d'autorisation ou une opposition à une déclaration et améliore la gradation des sanctions existantes pour l'entrave en l'alignant sur celle prévue dans le code de l'environnement.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.
