(circulaire.legifrance.gouv.fr)
NOR : TREL1826915N
Le ministre d’État, ministre de la Transition écologique et solidaire, à
Pour attribution :
Préfets de région
- Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL)
- Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL)
- Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE)
- Direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement (DRIEA)
Pour information :
Préfets de département
- Direction départementale des territoires (et de la mer) (DDT(M))
Secrétariat général du Gouvernement
Conseil général de l’environnement et du développement durable / Autorité environnementale (CGEDD/AE)
Secrétariat général du MTES et du MCT
Commissariat général au développement durable (CGDD)
Conseil national de la protection de la nature (CNPN)
Fédération des parcs naturels régionaux de France (FPNRF)
Résumé : La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages introduit des évolutions importantes pour le réseau des parcs naturels régionaux (PNR), notamment l’allongement du classement à 15 ans et la possibilité d’intégrer des communes en cours de classement. Le décret n° 2017-1156 du 10 juillet 2017 relatif aux PNR pris en application de cette loi procède à la modification des articles R. 333-1 et suivants du code de l’environnement.
Depuis leur création en 1967, les parcs naturels régionaux (PNR) ont connu un essor et un succès considérables. Ils suscitent une adhésion forte des collectivités locales et comptent parmi l'un des outils de développement durable les mieux identifiés sur le territoire. Avec 53 parcs, ce réseau offre un maillage territorial fin qui couvre environ 15% du territoire français, plus de 4 400 communes et 4 millions d’habitants.
Les PNR ont pour mission première de protéger les paysages et le patrimoine naturel et culturel. Ils contribuent également à l’aménagement du territoire, au développement économique social et culturel, à l’accueil et à l’éducation du public, et réalisent des actions expérimentales.
A l'occasion du 50ème anniversaire des PNR, le ministre d’État a réaffirmé son attachement à cet outil qui a fait la preuve de son utilité pour les territoires ruraux exceptionnels et fragiles, grâce notamment à une ingénierie pluridisciplinaire reconnue. Une forte mobilisation du réseau des PNR est attendue pour accompagner la transition écologique et contribuer à la mise en oeuvre du Plan biodiversité du gouvernement par, notamment :
- la protection et la gestion du patrimoine naturel et culturel (1), qui doit rester au coeur des projets, sans se limiter à la gestion des espaces protégés situés sur leur territoire, quand elle leur est confiée (sites Natura 2000, réserves naturelles, espaces naturels sensibles, etc) ;
- la préservation de la qualité des paysages, dans le respect de la convention européenne du paysage et de la loi n°93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages ;
- l’aménagement durable du territoire, l'atténuation et l'adaptation au changement climatique et la promotion d'une agriculture durable.
Les PNR, qui exercent leur mission avec un souci de capitalisation et de transfert de bonnes pratiques favorables à l'essaimage, constituent en outre de véritables territoires d'expérimentation.
Aujourd’hui, les PNR doivent s'adapter à de nouveaux enjeux. Leur contexte d'intervention a évolué notamment suite aux lois de réforme territoriale. Dans cette nouvelle organisation territoriale, les régions, qui sont à l'initiative de la création des PNR, sont désormais chefs de file en matière de protection de la biodiversité et du climat. Elles exercent également des compétences en matière d’énergie, de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air. Les départements sont compétents en matière d’espaces naturels sensibles, d’espaces agricoles et naturels péri-urbains ainsi que dans les domaines de l’eau et des milieux aquatiques et marins. Leur participation au sein des syndicats mixtes de PNR n’est pas remise en cause par la suppression de la clause de compétence générale (2). Par ailleurs, les intercommunalités à fiscalité propre ont désormais des compétences en matière d’énergie, d’eau potable et d’assainissement ainsi que de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI).
La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages reconnaît les PNR comme des partenaires privilégiés de l’État et des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des politiques liées à la biodiversité et au paysage. Elle leur confie un rôle de mise en cohérence des politiques publiques sur leur territoire en application de leur charte. La bonne articulation des différentes politiques publiques doit être un élément important du projet de territoire, dans le respect des compétences de chacun des acteurs.
Pour encourager l’inscription des PNR dans un temps long, elle porte la durée du classement de 12 à 15 s. Les PNR déjà créés (3) ont la possibilité de bénéficier du classement à 15 ans en demandant une prorogation de 3 ans (article 53 de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016, cf annexe 3). La cohérence des périmètres de classement est renforcée grâce à l’introduction d’un critère de majorité qualifiée (4), l’introduction de la notion de périmètre de classement potentiel (article R.333-7 du code de l'environnement ; cf annexe 2) et la possibilité transitoire d'intégrer des communes en cours de classement (articles 48 et 53 de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 ; cf annexe 3) (5). Enfin, la loi renforce les dispositions en matière d'affichage publicitaire et précise les dispositions en matière de circulation des véhicules à moteur et de paysage (cf annexe 1).
Le décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017 pris en application de cette loi n°2016-1087 du 8 août 2016 procède à la modification des dispositions du code de l’environnement (articles R. 333-1 et suivants du code de l’environnement). En particulier, il définit le critère de majorité qualifiée (nombre de communes, surface, population, cf. article R. 333-7 du code de l’environnement). Il actualise la liste des documents soumis pour avis au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc (article R. 333-15 du code de l’environnement). Il porte des évolutions concernant les avis de l’État rendus dans le cadre de la procédure et l'évaluation de la mise en oeuvre des chartes de parc. Il précise enfin les modalités d'articulation de la procédure de classement avec la procédure d'évaluation environnementale.
La présente note technique et ses annexes prennent en compte d'autres évolutions législatives et réglementaires :
- le décret n°2012-616 du 2 mai 2012 qui rend obligatoire l'évaluation environnementale des chartes ;
- la loi n°2014-366 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014 qui précise les modalités d'articulation des chartes avec les documents d'urbanisme ;
- l'ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 et le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 qui ont procédé à la re-codification à droit constant du livre 1er du code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance n°2016-1028 du 27 juillet 2016 qui précise l'articulation entre la charte et le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ;
- la réforme de la démocratie participative (ordonnance n°2016-1058 du 3 août 2016 et décret n°2017-626 du 25 avril 2017 relatif à l'information et participation du public) ;
- l'ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale ;
- la non reconduction du dispositif spécifique de reconnaissance « agenda 21 local France ».
Cette note technique s'appuie également sur les conclusions de la revue des dépenses (6) portant notamment sur la gestion des PNR publiée en novembre 2017. Ce rapport, qui dresse un bilan positif quant à l’intérêt de l’outil, recommande de maîtriser le champ des actions couvertes en se concentrant sur les domaines d'intervention spécifiques des PNR afin de ne pas générer d'éventuels doublons avec d'autres structures (7).
Le rapport, qui souligne une très forte culture du suivi/évaluation, indique que les dispositifs de mesure des actions conduites gagneraient en performance grâce à une simplification. Enfin, il encourage à conserver le même niveau d'exigence que par le passé dans l'attribution du classement.
La présente note technique et ses annexes visent à accompagner les services de l’État dans la prise en main des nouvelles modalités de classement et de renouvellement de classement des PNR. Elles précisent le rôle attendu des services de l’État qui, avec l'appui du conseil national de la protection de la nature
(CNPN) et de la fédération des parcs naturels régionaux de France (FPNRF), seront attentifs au maintien d'un haut niveau d'exigence dans l'attribution du classement, dans l'ambition des projets de territoire et la qualité des chartes de parcs.
(1) Les PNR ont par exemple vocation à contribuer à la stratégie nationale pour la biodiversité et aux stratégies régionales pour la biodiversité, à la mise en oeuvre de la trame verte et bleue, à la stratégie de création des aires protégées, etc.
(2) Cf Instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 (NOR : RDFB1520836N) relative aux incidences de la suppression de la clause de compétence générale des Départements et des Régions sur l'exercice des compétences des collectivités territoriales
(3) Et les projets de PNR ayant fait l'objet d'un avis d'opportunité avant la loi n°2016-1087 du 8 août 2016.
(4) Ce critère s’applique aux projets dont l’avis d’opportunité a été rendu après le 9 août 2016.
(5) Cette disposition transitoire concerne les parcs dont le classement est intervenu avant la publication de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 et les parcs et projets qui ont passé le stade de l’avis d’opportunité avant la publication de cette loi.
(6) http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/revue-de-depenses-la-ges…
(7) A savoir les pays, pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ou structures intercommunales
1. La gouvernance et les acteurs clés de la procédure
La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 conforte la gouvernance originale et partagée qui fait la force de la politique des PNR. Cette gouvernance permet la mise en oeuvre d'un projet de développement du territoire co-construit entre les collectivités territoriales, les EPCI à fiscalité propre et l’État ainsi qu'en lien avec d'autres acteurs du territoire tels que les organismes socio-professionnels et les associations environnementales.
1.1 Le conseil régional, à l'initiative de la procédure
La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 confirme le rôle primordial de la région dans la procédure. La région engage la demande de classement et de renouvellement de classement, définit le périmètre d’étude, assure la maîtrise d'ouvrage du projet, arrête le projet de charte, propose un périmètre de classement.
Lors d'une création de parc, l’élaboration de la charte est assurée par le conseil régional, qui peut confier cette tâche à un organisme préfigurateur. Lors d'un renouvellement de classement, l’élaboration de la nouvelle charte est assurée par le syndicat mixte d'aménagement et de gestion, sous la responsabilité du
conseil régional. Le conseil régional peut confier tout ou partie de la procédure de renouvellement de classement au syndicat mixte (8) (article R. 333-5 du code de l’environnement).
Un échange entre le préfet de région et le conseil régional est souhaitable en amont des projets de création de parc pour analyser les politiques publiques de protection et de mise en valeur du patrimoine et des paysages existantes au niveau régional, définir les espaces appelant une action particulière et s'interroger
sur le bien fondé de l'outil « parc naturel régional » comme instrument de gouvernance, de protection et de développement. Il importe de créer les conditions d’une synergie d’actions. Le préfet de région fait part au président du conseil régional et au président du syndicat mixte ou de l’organisme préfigurateur des enjeux identifiés par l’État sur le territoire du parc destinés à nourrir le projet stratégique du territoire pour les quinze ans à venir. Ces éléments sont au coeur des études d’opportunité conduites par le conseil régional (annexe 2, 1.2 § Le contenu du dossier transmis par le conseil régional au préfet de région).
Le renouvellement de classement obéit à la même logique. Il est contraint par des délais liés à l'échéance du classement en cours. La révision d’une charte durant en général trois à quatre ans, le préfet de région veille à ce que le conseil régional et le syndicat mixte engagent la procédure suffisamment tôt, en anticipant les difficultés propres au contexte local et les contraintes de calendrier électoral et en intégrant les délais de transmission et de réponse.
(8) Au regard des dispositions du IV de l'article L. 333-1 du code de l'environnement
1.2 L’État, partenaire et garant
Le préfet de région accompagne étroitement l'émergence et la formalisation, dans des chartes de qualité, de projets de territoire ambitieux, adaptés aux enjeux locaux, dans le respect des critères de classement prévus réglementairement (annexe 1).
Dès lors qu’un projet est en préparation, le préfet de région prévoit les modalités d'association de l’État à la procédure, en lien avec le président du conseil régional et le président du syndicat mixte ou de l’organisme préfigurateur (annexes 2 et 3). Il convient ensuite de prendre pleinement part aux procédures de classement et de renouvellement de classement en assurant la cohérence des politiques publiques de l’État et la coordination des différents services concernés. La participation des services déconcentrés tout au long du processus doit en effet permettre la prise en compte des enjeux identifiés par l’État dans le projet de territoire et leur traduction en dispositions et engagements des signataires, par un échange adapté à chaque étape d’élaboration du projet. Cette dimension inter-services est d’autant plus importante qu’en application de la nouvelle procédure issue du décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017, la consultation interministérielle sera engagée par le ministre en fin de procédure, après enquête publique. Il importe d'être également attentif à la traduction financière des engagements dans le plan de financement prévisionnel
triennal adossé à la charte ainsi qu'à l'articulation de la charte avec les documents d'urbanisme (9) et de planification (articles L. 333-1 du code de l'environnement et L. 141-10 du code de l’urbanisme (10)) (annexe 1). En plus de donner un avis motivé (11) sur le projet, à chaque étape de la procédure, le préfet de région veille
à la régularité de la procédure et au respect des délais procéduraux ainsi qu'à la qualité de la concertation menée autour des projets. Le préfet de région s'implique, enfin, dans la mise en oeuvre des engagements, des orientations et des mesures définies dans la charte, ainsi que dans l'évaluation de leur efficacité. La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 rend en effet obligatoire la transmission des bilans réalisés dans le cadre de la mise en oeuvre de la charte au préfet de région et au président du conseil régional (article R. 333-3 du code de l'environnement). Le préfet de région transmet ces bilans, accompagnés d'une note d'analyse, au ministre
en charge de l'environnement. Celui-ci pourra saisir pour avis le CNPN sur ces bilans s’il le juge utile au regard des enjeux du parc naturel régional concerné et des éléments d’avancement de la mise en oeuvre de la charte.
(9) Les SCoT, et en l'absence de SCoT, les PLU et cartes communales doivent être rendus compatibles avec les chartes de PNR dans un délai de 3 ans suivant l’approbation de la charte (article L. 131-1 et 7 du code de l’urbanisme).
(10) Loi n°2014-366 du 24 mars 2014 (ALUR) a renforcé les modalités de mises en compatibilité du SCoT avec la charte.
(11) Le préfet rend 3 avis (article R. 333-6 du code de l'environnement) : avis motivé sur l'opportunité, avis sur projet de charte qui est désormais introduit au niveau réglementaire et rendu obligatoire et avis motivé préalable à l'examen final du ministre.
1.3 Les syndicats mixtes, partenaires privilégiés des politiques de biodiversité et des paysages
La loi n°2016-1087 du 8 août 2016 reconnaît aux PNR un rôle de mise en cohérence des politiques publiques sur leur territoire en application de leur charte (article L. 333-3 du code de l'environnement). Le préfet de région pourra accompagner cette mise en cohérence en encourageant les échanges entre ses services et les syndicats mixte d'aménagement et de gestion, pour les politiques relevant du périmètre des parcs. Le Conseil d’État, dans sa jurisprudence, a rappelé qu’il appartenait à l’État et aux collectivités territoriales ayant adhéré à la charte de veiller à la cohérence de leurs décisions, dans l’exercice de leurs compétences respectives, avec le contenu de cette charte (12).
(12) Jurisprudence : cf CE, 28 mai 2003, Commune de Sailly - PNR du Vexin français ; CE, 15 novembre 2006, n°291056, Syndicat mixte du parc naturel régional de la montagne de Reims ; CE, 8 février 2012, Union des industries de carrières et matériaux de construction de Rhône-Alpes.
Au plan juridique, il est à noter que :
- le décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017 a récemment élargi la liste des documents obligatoirement soumis pour avis au syndicat mixte (13) (article R. 333-15 du code de l'environnement).
- l'ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017 a modifié les règles de procédure et de consultation relatives à l'autorisation environnementale. L'avis du syndicat mixte n'est désormais plus obligatoire pour les projets relevant de cette procédure d'autorisation environnementale.
(13) Liste élargie aux domaines suivants : climat, air, énergies, continuités écologiques ; déplacements ; infrastructures de transport ; orientations forestières ; prévention des risques.
1.4 Les instances nationales de consultation
Le CNPN, dont la composition a été récemment modifiée, exerce une expertise scientifique et technique pluridisciplinaire et indépendante (articles R. 134-20 à 33 du code de l'environnement). Depuis la loi n°2016-1087 du 8 août 2016, le rôle de la FPNRF est inscrit dans le code de l'environnement (article L.333-4 du code de l'environnement). Ces deux instances nationales sont sollicitées pour avis à plusieurs étapes de la procédure de classement ou de renouvellement de classement des parcs (article R. 333-6 du code de l'environnement). Elles disposent d'un délai de deux mois pour se prononcer. La prise en compte de ces avis contribuant à la qualité du projet de charte, le préfet de région transmet au conseil régional les recommandations formulées.
Selon la nouvelle procédure, dans le cadre de la création d'un parc, leurs avis sont obligatoirement sollicités à deux étapes :
- pour éclairer le préfet de région sur l'opportunité et la pertinence du périmètre d'étude au regard des critères de classement,
- pour donner un avis sur le projet de charte.
Dans le cadre d'un renouvellement de classement de parc, leurs avis sont sollicités :
- de façon facultative, à la discrétion du préfet de région, sur l’opportunité du projet, notamment en cas de modification significative du périmètre,
- de façon obligatoire sur le projet de charte.
2. La coexistence transitoire de deux procédures
Le décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017 fait en effet coexister deux procédures de classement et de renouvellement de classement des parcs en fonction de la date de l'avis d'opportunité du Préfet de région.
Les parcs et projets de parcs dont l’avis d’opportunité est intervenu après la date d’entrée en vigueur (14) de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 se voient appliquer la nouvelle procédure (annexe 2). Les PNR et projets de PNR dont l’avis d’opportunité est intervenu avant le 9 août 2016 sont encadrés par l’ancienne procédure (annexe 3). Lorsque l'avis d'opportunité du préfet de région a été émis avant le 9 août 2016, le parc ou projet de parc reste soumis aux dispositions du décret n°2012-83 du 24 janvier 2012 pour ce qui concerne le contenu de la charte (article R.333-3 du code de l'environnement), l'avis d'opportunité (article R. 333-5 du code de l'environnement), l'approbation de la charte et l'avis final (article R. 333-8 et 9 du code de l'environnement).
Le préfet de région prend en compte et explicite aux partenaires la coexistence, durant quelques années, de deux procédures de classement ou de renouvellement de classement.
(14) La date d'entrée en vigueur de la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 est le 9 août 2016.
2.1 Projets dont l'avis d'opportunité est antérieur à la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 (annexe 3)
Le préfet de région rend trois avis (article R. 333-6 du code de l'environnement dans sa rédaction issue du décret n°2012-83 du 24 janvier 2012) :
- avis motivé sur l'opportunité,
- avis intermédiaire qui vise à garantir la mise à l’enquête publique d’un projet de charte de qualité et à faciliter la phase de consultation finale conduite aux niveaux déconcentré et central sur le dossier de demande de classement. Je vous invite à transmettre cet avis dans un délai de six à huit semaines postérieurement à l'examen préalable conjoint (annexe 3),
- avis final qui intervient après l'enquête publique et la consultation des collectivités territoriales.
2.2 Projets dont l'avis d'opportunité est postérieur à la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 (annexe 2)
Le préfet de région rend trois avis (article R. 333-6 du code de l'environnement) :
- avis motivé sur l'opportunité du projet de création de parc ou de révision de sa charte rendu dans un délai de six mois à compter de la réception de la délibération initiale du conseil régional et du dossier complet l'accompagnant. A l'expiration de ce délai, l'avis est réputé favorable.
- avis motivé sur le projet de charte (15) qui intervient avant l’avis de l’autorité environnementale et qui vise à analyser la qualité du projet au regard des critères de classement et, le cas échéant, à le faire évoluer. Il est rendu après consultation du CNPN et de la FPNRF (saisine par le ministre). Cet avis est simplifié puisque la consultation interministérielle est supprimée à cette étape. Le décret n°2017-1156 du 10 juillet 2017 n'impose pas de délai de transmission pour cet avis. Toutefois, je vous invite à transmettre cet avis motivé au ministre en charge de l'environnement dans un délai de six à huit semaines postérieurement à l'examen préalable conjoint (annexe 2).
- avis motivé préalable à l'examen final du ministre en charge de l'environnement qui intervient entre l'enquête publique et la consultation des collectivités territoriales afin de permettre à la région d’opérer les éventuelles modifications demandées à ce stade par l’État. Pour cet examen final, le ministre chargé de l’environnement s'appuie sur l'avis du préfet de région et la consultation interministérielle.
(15) Désormais introduit au niveau réglementaire
La présente note technique sera publiée au bulletin officiel du ministère de la Transition écologique et solidaire ainsi que sur le site http://circulaire.legifrance.gouv.fr/.
Fait, le 7 novembre 2018
Le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature,
Paul DELDUC
Annexe 1 : Les fondamentaux du classement, le contenu de la charte et la portée juridique du classement
A consulter en pdf
Annexe 2 : Les procédures de classement ou de renouvellement ayant fait l’objet d’un avis d’opportunité du préfet de région après le 9 août 2016 (nouvelle procédure)
A consulter en pdf
Annexe 3 : Les procédures de classement ou de renouvellement ayant fait l’objet d’un avis d’opportunité du préfet de région avant le 9 août 2016
A consulter en pdf
