(BO du MEEDDAT n° 2008/11 du 15 juin 2008)


(ZES) lié aux élevages et à la mise en oeuvre des « actions renforcées », définies à l’article R. 211-82 du code de l’environnement susvisé ; - circulaire D4E du 12 avril 2006 relative à l’évaluation de certains plans, schémas, programmes et autres documents de planification ayant une incidence notable sur l’environnement. Le ministre d’état de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables ; le ministre de l’agriculture et de la pêche à Mmes et MM. les préfets de département ; Mmes et MM. les directeurs départementaux de l’agriculture et de la forêt ; Mmes et MM. les directeurs départementaux de l’équipement et de l’agriculture (pour exécution) ; administration centrale ; Mmes et MM. les directeurs régionaux de l’environnement ; Mmes et MM. les directeurs régionaux de l’agriculture et de la forêt ; Mmes et M. les directeurs départementaux de l’action sanitaire et sociale ; Mmes et MM. les préfets de région ; Mmes et MM. les ingénieurs généraux de bassin ; Mmes et MM. Les directeurs des agences de l’eau ; organisations professionnelles agricoles (pour information). La présente circulaire a pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre des dispositions contenues dans les articles R. 211-80 et suivants du code de l’environnement. Elle complète la circulaire du 17 avril 2001 relative au 2e programme d’action, dont les dispositions restent en vigueur au-delà des changements de date et sauf indications contraires de la présente circulaire. Des instructions complémentaires seront données ultérieurement pour les actions renforcées dans les cantons en excédent structurel et les zones d’action complémentaires définies dans les articles R. 211-82 et R. 211-83. Le programme d’action au titre de la directive nitrates constitue un outil réglementaire majeur pour atteindre les objectifs de la directive cadre sur l’eau en matière de nitrates d’origine agricole. En conséquence, en application du point 7 du paragraphe IV de l’article R. 211-81, vous compléterez les mesures actuelles du programme d’action par les deux mesures suivantes applicables à la totalité des zones vulnérables : - une mesure d’implantation d’une bande enherbée ou boisée permanente le long de tous les cours d’eau. Afin de compléter le dispositif mis en place dans le cadre des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) au titre de la conditionnalité des aides de la Politique agricole commune, l’implantation d’une bande enherbée ou boisée d’une largeur minimale de 5 m, est obligatoire le long de tous les cours d’eau définis au titre des BCAE. Cette mesure contribuera à assurer la continuité de la protection des cours d’eau ; - une mesure de couverture des sols pendant la période de risque de lessivage. Compte tenu de l’efficacité environnementale reconnue de la couverture des sols pour un coût de mise en oeuvre relativement faible, il convient de rendre obligatoire cette mesure de couverture des sols dans les zones vulnérables. L’objectif est d’atteindre une couverture de 100 % des surfaces cultivées au plus tard à l’échéance de 2012. Afin de tenir compte des efforts déjà réalisés, il est demandé de prévoir un pourcentage croissant de couverture des sols, par exemple un taux de couverture au minimum de 70 % des surfaces ou égal à celui fixé au 3e programme d’action au début du 4e programme d’action pour atteindre 100 % en 2012. Ce quatrième programme d’action doit être arrêté au plus tard le 30 juin 2009. Vous trouverez ci-jointes, en annexes, les modalités d’élaboration du programme d’action. Nous attirons votre attention sur la nécessité de réaliser une évaluation environnementale visant à analyser les effets attendus du programme d’action sur l’environnement. Vous nous adresserez en décembre 2008, le projet d’arrêté préfectoral accompagné du rapport d’évaluation environnementale et au plus tard en juin 2009 l’arrêté préfectoral signé en deux exemplaires. Vous voudrez bien nous faire part des éventuelles difficultés rencontrées dans l’application de cette circulaire. La directrice générale adjointe de la forêt et des affaires rurales, V. METRICH-HECQUET Le directeur de l’eau, P. BERTEAUD Annexe I : Modalités d’élaboration du programme d’action 1. Mise en place du 4e programme d’action Afin d’être en cohérence avec le calendrier de mise en oeuvre de la directive « nitrates » et compte tenu de la révision des zones vulnérables récemment achevée, il convient, au plus tard d’ici au 30 juin 2009, d’édicter un arrêté préfectoral définissant le 4e programme d’action qui s’appliquera à toutes les zones vulnérables du département, quelle que soit leur date de délimitation, et qui portera sur la période allant au plus tard jusqu’au 30 juin 2013 Il convient de veiller à l’absence de vide juridique entre le 3e programme d’action et le 4e programme d’action. Si le 3e programme d’action a fixé une date d’échéance qui risque d’être dépassée, il est nécessaire de prendre un arrêté de prorogation qui s’applique aux zones vulnérables délimitées avant la révision de cette délimitation. Le 4e programme d’action s’applique sur les zones vulnérables qui ont été définies par les arrêtés indiqués dans le tableau ci-dessous. BASSINS ARRÊTÉS DES PRÉFETS COORDONNATEURS DE BASSIN Adour-Garonne 4 octobre 2007 Artois-Picardie 23 novembre 2007 Loire-Bretagne 27 août 2007 Rhin-Meuse 23 juillet 2007 Rhône-Méditerranée 27 juin 2007 Seine – Normandie 1er octobre 2007 2. Procédure et calendrier d’élaboration du 4e programme d’action Afin de préparer ce 4e programme d’action, vous organiserez la concertation entre les différents acteurs concernés en réunissant le groupe de travail départemental prévu à l’article 1 de l’arrêté interministériel du 6 mars 2001 pour l’élaboration, le suivi et l’évaluation du programme d’action. Pour les secteurs classés en zone vulnérable en 2007, vous présenterez devant ce groupe le diagnostic préalable prévu à l’article 2 de l’arrêté du 6 mars 2001 susvisé. Pour les secteurs déjà concernés par le troisième programme d’action, vous présenterez, dans le cadre de ce groupe, l’actualisation du diagnostic, ainsi que le rapport d’évaluation, prévu à l’article 7 de ce même arrêté, et destiné à mettre en évidence les moyens mis en oeuvre, les progrès réalisés dans la limitation des pratiques à risques pour la pollution azotée des eaux et l’évolution de la teneur en nitrates des eaux. Le projet d’arrêté préfectoral devra être soumis pour avis aux services régionaux de l’Etat associés au groupe de travail départemental afin de veiller à la cohérence des mesures inscrites dans les programmes d’action départementaux au sein d’une même région, notamment lorsqu’il y a unité de la ressource en eau. Compte tenu de la nécessité d’une évaluation environnementale du projet de 4e programme d’action conformément aux articles L. 122-4 et suivants et R. 122-17 et suivants du code de l’environnement, il convient de disposer au plus tard en décembre 2008 du projet d’arrêté relatif au programme d’action accompagné du rapport d’évaluation environnementale. La direction départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF) ou la direction départementale de l’équipement et de l’agriculture (DDEA) est l’autorité de gestion. Elle est chargée de la rédaction du projet d’arrêté portant programme d’action ainsi que du rapport d’évaluation environnementale et du résumé non technique. Elle peut se faire aider par un bureau d’études désigné pour mener l’évaluation environnementale. Le rapport d’évaluation environnementale est adressé à la DIREN, qui dispose de 3 mois pour vous proposer l’avis de l’autorité environnementale. Cet avis doit être rendu au plus tard fin mars 2009. En l’absence de réponse à l’issue de cette période de trois mois, l’avis est réputé favorable. Cet avis est simple, il n’y a pas obligation de le suivre ; cependant l’avis étant public, c’est-à-dire joint au dossier soumis à la consultation du public, les choix qui seront arrêtés au travers du programme d’action doivent être bien justifiés (déclaration publique accompagnant l’arrêté préfectoral, cf. annexe III). Afin de faciliter la préparation de l’avis de l’autorité environnementale par la DIREN, il convient d’associer la DIREN à la préparation du programme d’action et à son évaluation environnementale, pour laquelle une harmonisation régionale de la démarche doit être recherchée. La consultation du public doit durer 1 mois à compter de la fourniture de l’avis de l’autorité environnementale. Le mois d’avril 2009 est consacré à la consultation du public sur le projet d’arrêté relatif au programme d’action accompagné du rapport d’évaluation environnementale, du résumé non technique et de l’avis de l’autorité environnementale. La DDAF-DDEA est chargée d’organiser cette consultation. Comme prévu à l’article R. 211-84 du code de l’environnement, il convient de soumettre pour avis le projet de 4e programme d’action au conseil général, au conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques, à la chambre départementale d’agriculture, à l’agence de l’eau et, s’il y a lieu, au comité technique de l’eau. Afin d’assurer la sécurité juridique des arrêtés qui seront pris, il importe de s’assurer de l’effectivité de la consultation au moyen d’un envoi recommandé avec accusé de réception en rappelant que, à l’issue d’un délai de deux mois, la consultation est réputée effective. Cette consultation aura lieu entre avril et mai 2009. 3. L’évaluation de la mise en oeuvre du 3e programme d’action L’évaluation de la mise en oeuvre du 3e programme d’action et de son impact peut s’appuyer sur le triptyque PER à savoir pression – état – réponse. Les indicateurs de pression sont par exemple les quantités d’azote minéral, les effectifs animaux et en conséquence les quantités d’azote issu des effluents d’élevage, les surfaces en cultures de printemps, les surfaces en prairies. Les indicateurs d’état sont les teneurs en nitrates dans les eaux. Les indicateurs de réponses concernent l’évolution des pratiques de gestion de l’azote et des conditions de stockage des effluents d’élevage. En matière d’évolution des pratiques agricoles, l’évaluation doit s’appuyer sur les objectifs quantifiés d’évolution des pratiques de gestion de l’azote qui ont été retenus dans le 3e programme d’action départemental actuel. On peut citer, à titre d’exemple, le nombre d’exploitations remplissant un cahier d’épandage et établissant un plan de fumure, le pourcentage de sols couverts à l’automne, l’évolution des apports d’azote minéral. Au-delà des informations recueillies localement compte tenu des indicateurs spécifiques retenus pour évaluer le programme d’action départemental, vous pouvez utiliser les résultats de différentes enquêtes réalisées par le service central des enquêtes et études statistiques (SCEES). A cet égard, nous attirons votre attention sur l’enquête spécifique relative aux pratiques agricoles des principales cultures, dite « pratiques culturales », enquête menée par le SCEES sur la base d’un échantillonnage renforcé avec un questionnaire détaillé sur la gestion de l’azote. Cette enquête, soutenue financièrement par les agences de l’eau et la direction de l’eau du MEDAD, vise à disposer des données nécessaires à l’évaluation nationale de l’efficacité des programmes d’action prévue à l’article R. 211-85 du code de l’environnement et permettant de satisfaire à l’obligation de rapport quadriennal créée par l’article 10 de la directive nitrates. Les informations recueillies dans cette enquête concernent les pratiques mises en oeuvre au cours de la campagne 2005-2006. Le nombre de parcelles enquêtées par culture assure une bonne représentativité de ces cultures à l’échelle nationale et à l’échelle des régions enquêtées des six bassins hydrographiques en distinguant les zones vulnérables et les zones non vulnérables. Cependant, dans les régions très largement classées en zone vulnérable, les effectifs enquêtés hors de ces zones vulnérables sont nécessairement restreints. Vous trouverez en annexe II un descriptif de cette enquête dont les résultats ont été diffusés aux DDAF-DDEA et aux DIREN. Les services régionaux de l’information statistique et économique des DRAF (SRISE), qui sont responsables de l’enquête au niveau de la région, peuvent apporter leur appui à l’utilisation des résultats de cette enquête. Les résultats sur le fractionnement des apports d’azote sur blé, l’écart de solde de bilan pour les cultures à risques, les apports d’effluents organiques sur prairies ou la gestion des repousses de colza constituent des informations intéressantes pour élaborer, suivre et évaluer le programme d’action départemental. D’autres enquêtes réalisées par le SCEES peuvent aussi contribuer à l’évaluation ou au diagnostic départemental, notamment les enquêtes annuelles concernant l’utilisation du territoire ou les effectifs animaux ainsi que les enquêtes sur les structures réalisées tous les trois ans afin d’actualiser le recensement de l’agriculture réalisé en 2000. Vous pourrez aussi utiliser les données du programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA) ainsi que les résultats des contrôles effectués au titre de la directive nitrates. 4. Le contenu du 4e programme d’action Le 4e programme d’action comporte : 1. Les prescriptions minimales définies à l’article R. 211-80, à savoir l’établissement du plan de fumure, la tenue du cahier d’épandage et la quantité maximale d’azote contenue dans les effluents d’élevage pouvant être épandue annuellement ; ces prescriptions minimales doivent être reprises dans les mêmes termes que ceux de l’arrêté du 1er août 2005. 2. Les deux mesures nouvelles en application de l’alinéa 7 du paragraphe IV de l’article R. 211-81 ; – l’obligation d’une bande enherbée ou boisée d’une largeur minimale de 5 mètres le long des cours d’eau ; – l’obligation d’une couverture de 100 % des sols pendant la période de risque de lessivage des nitrates au plus tard à partir de 2012 ; 3. Les mesures du 3e programme d’action issues de l’article R. 211-81, reprises et modifiées si nécessaire au vu des résultats relatifs à l’évaluation de la mise en oeuvre du 3e programme d’action et en prenant en compte les enseignements issus de l’évaluation environnementale du projet de 4e programme d’action. Concernant les zones en excédent structurel et les zones d’action complémentaires, des instructions vous seront données ultérieurement. Dans l’attente de ces instructions, il convient, à titre provisoire, de reprendre l’ensemble des dispositions incluses dans le 3e programme d’action. 4.1. Les nouvelles mesures Les deux nouvelles mesures contribueront à l’atteinte de l’objectif de bon état des masses d’eau au titre de la directive cadre sur l’eau (DCE). En effet, le programme d’action constitue l’outil réglementaire majeur pour atteindre l’objectif de bon état des masses d’eau au titre de la DCE dans les zones vulnérables qui correspondent aux masses d’eau risquant de ne pas être en bon état au regard du paramètre nitrates. Ces mesures permettront d’anticiper les dispositions prévues dans les SDAGE. Ces mesures feront l’objet d’une modification de l’article R. 211-80 et leur contenu sera précisé par un arrêté interministériel. a) Bandes enherbées ou boisées La mesure d’implantation d’une bande enherbée ou boisée complète le dispositif mis en place dans le cadre des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) au titre de la conditionnalité des aides du premier pilier de la Politique agricole commune. Des bandes enherbées, d’une largeur minimale de 5 mètres ont été rendues obligatoires au titre des BCAE, le long de certains cours d’eau dans la limite de 3 % de la surface en céréale, oléagineux, protéagineux (SCOP). Le programme d’action complétera ce dispositif, en prescrivant, pour toutes les exploitations ayant des terres en zones vulnérables, l’implantation des bandes enherbées d’une largeur minimale de 5 mètres le long de tous les cours d’eau définis au titre des BCAE, afin d’assurer une continuité hydraulique de la protection de ces cours d’eau. Le cas échéant, dans certaines parties de zones vulnérables, vous pourrez prévoir d’augmenter la largeur des bandes enherbées ou boisées pour améliorer leur efficacité ou d’élargir leur implantation à d’autres cours d’eau non retenus au titre des BCAE. b) Couverture des Sols La couverture des sols sur toutes les parcelles situées en zone vulnérable pendant les périodes présentant un risque de lessivage sera progressivement généralisée pour atteindre 100 % des surfaces en 2012. Cette mesure présente une grande efficacité environnementale pour un coût de mise en oeuvre relativement faible. Pour atteindre cet objectif, il est recommandé d’augmenter progressivement, à partir de la situation à l’issue du 3e programme d’action, le pourcentage des surfaces couvertes. Il est par exemple possible de prévoir un taux minimum de couverture de 70 % des surfaces au début du programme d’action (2009)

Nous vous rappelons que l’article R. 211-81 précise que les mesures du programme d’action peuvent utilement être différenciées selon les parties de zones vulnérables ce qui permet de moduler les exigences du programme d’action selon l’état du milieu ou les pressions agricoles.

En conséquence, dans les parties de zones vulnérables pour lesquelles les teneurs en nitrates sont les plus élevées et en augmentation, afin de faciliter le contrôle de l’équilibre de la fertilisation, une mesure de plafonnement des apports azotés minéral et organique, s’appliquant à l’échelle de l’exploitation, peut être incluse dans le programme d’action. Son niveau peut être déterminé à partir des quantités d’azote exportées par les cultures présentes. Ce plafond peut être identique pour toutes les exploitations ou différenciée pour deux ou trois types d’exploitations facilement identifiables.

Par contre, il convient de ne pas confondre ces parties de zones vulnérables avec les zones soumises à contraintes environnementales (ZSCE), comme les aires d’alimentation des captages définis comme prioritaires dans le cadre du Grenelle de l’environnement, sur lesquels le programme d’action établi au titre des articles R. 114-1 et suivants du Code rural, relatifs à l’agriculture de certaines zones soumises à des contraintes environnementales, comporte, dès lors que l’enjeu nitrates existe, des mesures plus contraignantes que celles du programme d’action au titre de la directive nitrates. Par exemple, si la pression d’azote compatible avec la teneur en nitrates acceptable dans la ressource en eau approvisionnant le captage nécessite de réduire les objectifs de rendement, une limitation des apports azotés plus contraignante pourra alors être envisagée dans le cadre du programme d’action spécifique « ZSCE », sur l’aire d’alimentation du captage.

5. Le contenu de l’évaluation environnementale

Le rapport vise, comme indiqué à l’article L. 122-6 du code de l’environnement à « identifier, décrire et évaluer les effets notables que peut avoir la mise en oeuvre du plan sur l’environnement ». Bien qu’il soit rédigé à l’issue de la rédaction du programme d’action, la démarche d’évaluation environnementale doit être conduite, de façon itérative pendant l’élaboration du programme d’action.

Dans le rapport d’évaluation environnementale, il convient, de démontrer que les mesures agricoles proposées dans le programme d’action concourent à améliorer la qualité de l’eau et de montrer comment sont pris en compte leurs effets induits, soit sur l’eau par modification d’autres pratiques agricoles, soit sur les autres domaines de l’environnement (sol, air, paysage, biodiversité, ...). Ce rapport a vocation à être soumis à la consultation du public : il convient de veiller à sa clarté et à sa lisibilité.

Le cadre du rapport d’évaluation environnementale est établi avec la DIREN qui doit être associée, dès les premières étapes à la préparation du programme d’action. Le résumé non technique qui accompagne le projet de programme d’action doit expliquer d’une manière succincte et claire, adaptée à des non-spécialistes, des objectifs et des mesures du programme d’action. La consultation du public peut se faire par mise à disposition de ces documents sur un site Internet.

Vous trouverez en annexe 3 une note méthodologique détaillant les modalités de réalisation de l’évaluation environnementale.

6. Le contrôle des programmes d’action

Les programmes d’action font l’objet de contrôles au titre de la conditionnalité des aides de la PAC selon une procédure définie par la circulaire MAP/DGPEI/PAC 2007-25 du 30 mai 2007 et comportant notamment le contrôle de six items et un plan de contrôles de 1 % des exploitations concernés. Ils peuvent aussi faire l’objet de contrôles au titre de la police de l’eau ou des installations classées pour la protection de l’environnement en particulier pour les items non retenus au titre de la conditionnalité ou pour renforcer la pression de contrôles si cela s’avère nécessaire.

Annexe II : Enquête sur les pratiques culturales 2006

Cette enquête a été réalisée par le SCEES à l’automne 2006 et concerne les pratiques de la campagne 2005-2006. Elle a été préparée et soutenue financièrement par la direction de l’eau du ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables et les six agences de l’eau. L’objectif poursuivi est l’évaluation nationale de l’efficacité des actions menées en zone vulnérables et hors des zones vulnérables.

Le champ de l’enquête porte sur les principales grandes cultures (blé tendre, blé dur, orge, maïs grain et ensilage, colza, tournesol, pois, betterave, pomme de terre) ainsi que les prairies temporaires et permanentes intensives.

Le nombre de parcelles enquêtées par culture et le plan de sondage assure une bonne représentativité de ces cultures à l’échelle nationale en distinguant les zones vulnérables et les zones non vulnérables. Toutefois, pour certaines cultures, l’échantillon retenu peut permettre d’obtenir des résultats à l’échelle des régions enquêtées des six bassins hydrographiques des agences de l’eau et aux échelles et de la région voire exceptionnellement du département.

Les informations collectées permettent, d’une part, des comparaisons avec les résultats d’enquêtes antérieures (1994 pour certaines grandes cultures, 1998 pour les prairies et 2001 pour grandes cultures et prairies), d’autre part, de renseigner des pratiques dont il est important de pouvoir suivre une évolution future.

Outre la réalisation d’inventaires statistiques sur les principales variables, la plupart des indicateurs relatifs à la gestion de l’azote utilisés lors du dépouillement de l’enquête de 2001 sont repris. Ils sont renseignés par région administratives et au niveau agrégé « France » en distinguant zones vulnérables et hors zones vulnérables.

Les résultats disponibles ont été transmis par cédérom à chaque DDAF-DDEA en mars 2008.

Annexe III : Note méthodologique sur l’évaluation environnementale au titre de la directive 2001/42 du 4e programme d’action départemental

Le programme d’action concerné est le programme départemental à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole prévu par les articles R. 211-80 et suivants du code de l’environnement.

1. Pourquoi une évaluation environnementale ?

Au titre de l’application de la directive 2001/42 du 27 juin 2001, dite « plans et programmes », la France doit réaliser une évaluation environnementale du quatrième programme d’action. L’évaluation environnementale a pour rôle :
– d’être un outil d’aide à la décision et une démarche de justification des choix au regard de l’environnement et des différentes solutions envisagées avant la prise de la décision ;
– de connaître les enjeux environnementaux du territoire concerné ;
– de vérifier la cohérence et la pertinence des choix effectués, en analysant l’impact prévisible sur l’environnement des mesures retenues dans le programme d’action, notamment sur la qualité de l’eau en matière de nitrates (teneur et flux) et en identifiant les effets induits par ces mesures sur d’autres paramètres de l’eau (en particulier le phosphore et les produits phytosanitaires), ainsi que sur les autres compartiments de l’environnement (air, sol, paysage, biodiversité) ;
– de participer ainsi à la définition du contenu du programme d’action, en déterminant, par exemple, les mesures jugées nécessaires pour éviter, réduire, et lorsque c’est nécessaire, compenser les incidences négatives sur l’environnement ;
– de renforcer un processus participatif par la consultation des autorités concernées et du public.

1.1.  Contexte réglementaire

La directive « Plans et programmes » 2001/42 du 27 juin 2001 vise la mise en oeuvre du principe de prévention des atteintes à l’environnement au niveau communautaire. Elle se situe dans le prolongement de celle du 27 juin 1985 sur les études d’impact qui ne vise que des projets ayant trait à la réalisation de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements. Elle étend ainsi le principe de l’évaluation environnementale aux plans et programmes qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets pourra être autorisée.

Cette directive concerne un grand nombre de plans et programmes : l’ordonnance de transposition du 3 juin 2004 modifie notamment le code de l’environnement (articles L. 122-4 à L. 122-11). La transposition est devenue effective avec le décret n° 2005-613 du ministère de l’écologie et du développement durable du 27 mai 2005 et le décret général pour l’évaluation environnementale des plans et programmes (le cas des documents d’urbanisme est par ailleurs traité par d’autres modifications législatives et réglementaires).

Le programme d’action départemental au titre de la directive nitrates est concerné par cette évaluation environnementale.

La circulaire d’application DEVD 0650164C du 12 avril 2006, relative à l’évaluation de certains plans, schémas, programmes et autres documents de planification ayant une incidence notable sur l’environnement, précise la procédure et le contenu de l’évaluation environnementale. L’évaluation environnementale du programme d’action arrêté par le préfet de département est à réaliser à partir des instructions de cette circulaire.

1.2. Objectifs

L’évaluation environnementale est au cœur de la démarche d’aide à la décision pour l’élaboration du programme d’action départemental. Elle a pour principaux objectifs :
– d’aider le maître d’œuvre (DDAF ou DDEA) à concevoir un programme respectueux de l’environnement ;
– d’éclairer l’autorité chargée de donner son avis sur le programme ;
– d’informer le public sur l’ensemble des tenants et aboutissants du programme d’action.

1.3. L’évaluation environnementale dans le processus d’élaboration du programme d’action

L’évaluation environnementale au sens large comprend les différentes étapes suivantes à la charge du maître d’œuvre :
– une démarche itérative de prise en compte des enjeux environnementaux, intégrée tout au long du processus d’élaboration du programme, se traduisant par un rapport sur les incidences environnementales ;
– la réalisation de consultations (consultation du public et de l’autorité environnementale) ;
– la prise en compte du dit rapport et des résultats des consultations ;
– la communication d’informations sur la décision prise (art. L. 122.10 du code de l’environnement).

Elle est réalisée pendant l’élaboration du programme d’action et avant qu’il ne soit arrêté par le préfet. Elle permet la traçabilité des décisions et des itérations successives et en garantit la communication. Le processus itératif et intégré est présenté sur le schéma suivant.

Ce schéma souligne que l’évaluation environnementale, conduite sous la responsabilité des DDAF-DDEA, doit participer à la définition du programme d’action et ne se résume pas à la rédaction formelle d’un rapport environnemental.

De plus, la démarche d’évaluation environnementale est continue dans le temps dans le sens où elle débute dès la définition du programme et où elle se poursuit, après approbation du programme, par un suivi environnemental de ce programme au cours de mise en oeuvre jusqu’à son bilan final.

(1) Document régional identifiant et hiérarchisant les enjeux environnementaux.

La directive plans et programmes précise en outre que le suivi des incidences notables sur l’environnement a également pour objectif d’identifier, notamment à un stade précoce, les impacts dommageables non identifiés au moment de l’adoption du programme afin d’être en mesure d’engager des actions correctrices appropriées.

2. Quelle articulation avec l’évaluation de la mise en œuvre du programme d’action en cours ?

Le rapport d’évaluation de la mise en oeuvre du programme d’action qui s’achève (3e programme) fournit notamment au rapport d’évaluation environnementale du 4e programme les éléments suivants : une analyse de l’état initial de l’environnement au regard de la qualité de l’eau concernant le paramètre nitrates et l’impact des mesures mises en oeuvre.

3. Quels sont les acteurs de l’évaluation environnementale ?

La conformité avec la directive 2001/42 rend nécessaire l’identification de plusieurs acteurs aux différents stades du processus de l’évaluation environnementale :
– l’autorité de gestion, le préfet de département, responsable du programme d’action départemental, délègue à la DDAF-DDEA sa mise en oeuvre qui comprend :
– l’élaboration du programme d’action départemental « Directive Nitrates » ;
– la conduite de l’évaluation environnementale ;
– l’organisation de la participation du public et la conduite des consultations ;
– le suivi et le bilan du programme ;
– l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement mentionnée à l’article L. 122-7 du code de l’environnement est, pour les programmes d’actions départementaux « Directive Nitrates », le préfet de département. Ce dernier saisit le service régional de l’environnement (DIREN) qui :
– prépare le document de cadrage préalable en lien avec le préfet sur demande de la DDAF-DDEA, afin que celle-ci puisse adapter au mieux son analyse à la sensibilité et à l’importance des enjeux environnementaux et sociaux de chaque territoire ;
– prépare l’avis sur le rapport d’évaluation environnementale en liaison avec les autres services de l’Etat compétents (DRAF, DRASS, DRIRE, DDE...) ; cet avis porte, d’une part, sur la qualité du rapport environnemental et, d’autre part, sur la manière dont est pris en compte l’environnement dans le projet de programme d’action.

La DIREN fournit en outre une synthèse du profil environnemental régional (1) préparé et ou actualisé, selon les régions, par la DIREN ou le secrétariat général aux affaires régionales (SGAR), pour le chapitre introductif sur l’état initial de l’environnement du rapport d’évaluation environnementale.

4. Qu’est-ce que le document de cadrage ?

Le document de cadrage est établi par la DIREN en lien avec le préfet à la demande de la DDAF-DDEA dans les premières étapes de l’évaluation environnementale (en pratique, pour être adapté au contexte spécifique de chaque programme, le cadrage préalable gagne à être établi à partir des premiers éléments de réflexion, notamment sur la base de l’état des lieux et avant l’analyse des impacts).

Le document de cadrage précise le niveau de détail attendu de l’évaluation environnementale pour les différents compartiments de l’environnement en fonction des contraintes (facteurs de pression et objectifs environnementaux) et de l’état du milieu. Il définit le travail à effectuer afin d’adapter les analyses à la sensibilité et à l’importance des enjeux environnementaux et de santé du territoire couvert (cf. § 5.2).

Le document de cadrage doit conduire à une hiérarchisation des enjeux : il identifie en particulier quels sont les effets, notamment cumulatifs, à surveiller plus particulièrement dans la démarche d’évaluation ou quelles sont les zones à enjeux du territoire à prendre plus spécialement en compte. Le document peut aussi citer les plans et programmes locaux pour lesquels l’articulation avec le programme d’action doit être vérifiée plus particulièrement.

5. Quel contenu et quelle forme du rapport d’évaluation environnementale ?

5.1 Principes généraux

Le rapport d’évaluation environnementale se présente sous la forme d’un document spécifique. A titre indicatif, ce rapport se compose d’environ une cinquantaine de pages et d’une dizaine de pages annexes, volume indicatif à adapter en fonction des enjeux du territoire couvert.

Les programmes d’action départementaux ayant pour but de protéger les eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole, il convient, dans le processus d’évaluation environnementale, d’une part de s’interroger sur leur pertinence pour atteindre cet objectif et d’autre part, de vérifier plus spécifiquement que les actions définies n’ont pas d’impact ou ont un impact négligeable sur les autres thématiques environnementales (eau, air, sol, milieux...).

Il convient également de s’assurer de la cohérence du programme d’action au vu des enjeux environnementaux, tant entre ses mesures qu’avec les mesures d’autres documents de planification ou de programmation (schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux SDAGE...) ; en particulier, il s’agit de prendre en compte les incidences cumulées liées à d’autres sources de pollution comme les pollutions domestiques par l’azote. L’objectif est d’analyser la pertinence des mesures du 4e programme d’action pour limiter les fuites de nitrates dans les eaux.

Il s’agira également de proposer le renforcement ou l’extension des mesures si nécessaire.

5.2 Territoire couvert

Le rapport d’évaluation environnementale se concentre principalement sur le territoire couvert par le programme d’action c’est-à-dire la « zone vulnérable » du département.

S’agissant de la ressource en eau, il prend également en considération, en tant que de besoin, les territoires périphériques en lien avec la zone vulnérable du département mais situés sur des territoires limitrophes (un ou des autres départements ou un ou des autres Etats en cas de bassin transfrontalier).

Ceci est notamment le cas si la zone vulnérable du département est située sur le bassin d’alimentation ou le bassin versant amont d’une masse d’eau avec enjeux environnementaux forts.

Dans le cas d’un bassin transfrontalier, l’ensemble du processus d’évaluation environnementale doit être porté à l’échelle transfrontalière, y compris la consultation et l’information du public (art. L. 122-9 et R. 122-22 du code de l’environnement). En particulier, si la mise en oeuvre du programme est susceptible de produire des effets notables sur l’environnement pour un Etat membre de la Communauté européenne, le programme accompagné du rapport environnemental et de l’avis de l’autorité environnementale doit être adressé à cet Etat. Celui-ci est invité à émettre un avis dans un délai qui doit lui être précisé, ce délai ne devant pas excéder 3 mois. Cet avis est réputé favorable si aucune réponse n’est intervenue dans le délai imparti.

5.3 Plan et contenu du rapport d’évaluation environnementale

Conformément au décret n° 2005-613 du 27 mai 2005 (art. R. 122-20 du code de l’environnement), le rapport environnemental est structuré en huit parties. Leur contenu est précisé dans les paragraphes suivants. Toutefois des compléments d’information sur le contenu du rapport, des exemples de justification, d’analyses d’impacts et le niveau de détail attendu seront proposés prochainement par un additif à la circulaire.

Le cadrage préalable peut préciser ce contenu afin d’adapter l’ampleur et le degré d’analyse aux enjeux présents et à la taille de la zone vulnérable, notamment pour les départements partiellement classés en zone vulnérable.

Le nombre de pages de chaque partie est suggéré ci-après, à titre indicatif, dans le souci de rendre un rapport lisible et raisonnable dans son contenu.

1. Objectifs, contenu du programme d’action et articulation avec les autres documents de planification (3 à 6 pages)

(1° Une présentation résumée des objectifs du plan ou du document, de son contenu et, s’il y a lieu, de son articulation avec d’autres plans et documents visés à l’article R. 122-17 et les documents d’urbanisme avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en considération)

Il s’agit de présenter de manière synthétique :
– les objectifs du programme d’action en terme d’évolution des pratiques agricoles, en particulier celles à risque pour lesquelles un objectif de mise en oeuvre a été retenu ;
– son contenu, c’est à dire les mesures du programme d’action ;
– une explication de l’articulation du programme d’action avec d’autres plans ou programmes pertinents.

On retiendra essentiellement les autres plans et programmes ayant un lien avec les pollutions azotées d’origine agricole, notamment ceux soumis à une évaluation environnementale : le SDAGE propre à chaque bassin, en particulier les zones de protection des eaux et des captages définies par le biais de ces SDAGE, les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). D’autres documents comme les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent également être retenus.

Il est également nécessaire d’aborder l’articulation avec certains outils comme les programmes agrienvironnementaux de niveau régional, national ou européen, les contrats de rivière ou toutes les actions territoriales qui peuvent être des outils indispensables à la mise en oeuvre des mesures du programme d’action.

Le document de cadrage précise, au cas par cas, les compatibilités à vérifier avec d’autres programmes de planification tels les plans locaux d’urbanisme, les directives territoriales d’aménagement, les schémas départementaux des carrières, les plans d’élimination des déchets ménagers, ...

La réflexion conduite ici doit permettre de s’assurer que l’élaboration du programme d’action a été menée en cohérence avec les orientations et objectifs des autres plans et programmes et que les objectifs du programme d’action sont compatibles avec ceux définis par ces autres documents. Il est également précisé en quoi les autres plans et programmes sont compatibles avec les orientations du programme d’action et peuvent concourir à l’atteinte des objectifs fixés par le programme d’action.

2. Etat des lieux environnemental et évolution tendancielle (10 à 14 pages)

(2° Une analyse de l’état initial de l’environnement et des perspectives de son évolution exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en oeuvre du programme)

Délimitation de la zone vulnérable

Il convient de rappeler les raisons du zonage « zone vulnérable » du département, au regard de la pollution des ressources en eaux par les nitrates au niveau local et des critères réglementaires de délimitation.

Etat initial de l’environnement

Il convient de caractériser la zone vulnérable selon les thématiques environnementales pertinentes pour le programme d’action, dont l’enjeu poursuivi est la limitation des fuites de nitrates dans les eaux. Ces thématiques sont :
– l’eau (eaux douces superficielles et souterraines, estuariennes et marines) :
– les aspects qualitatifs (nitrates, ainsi que d’autres types de substances, pesticides, phosphore) et l’eutrophisation ;
– les aspects quantitatifs ;
– la santé humaine par le biais de l’alimentation en eau potable des populations, des activités aquatiques professionnelles ou récréatives ;
– les zones à enjeux.

Les zones à enjeux sont l’ensemble des zones nécessitant une préservation, une protection ou une surveillance plus attentive. Ce sont notamment les zones protégées (parmi celles-ci, il est impératif de citer les sites du réseau Natura 2000), les parcs naturels, les zones sensibles, les zones humides, les ZNIEFF, les réservoirs biologiques, les zones de protection des captages pour l’eau potable, les zones à préserver en vue de leur utilisation dans le futur pour des captages d’eau destinée à la consommation humaine...
– l’air : pollution par l’ammoniac ou émission de gaz à effets de serre (protoxyde d’azote (N2O), dioxyde de carbone, méthane...) ;
– la conservation des sols : teneur en matière organique, majoration des risques naturels (érosion diffuse, ruissellement), à travers l’occupation et l’usage des sols ;
– la biodiversité ;
– les paysages ;
– l’émission de déchets.

Le chapitre intègre les éléments du rapport départemental de suivi des pratiques agricoles et de la qualité de l’eau, réalisé dans le cadre du suivi du programme d’action. Il intègre également des éléments issus de la synthèse du profil environnemental régional.

Le scénario de référence, appelé état initial de l’environnement, décrit l’état actuel de l’environnement (2008) pour les thématiques citées ci-dessus, sur le territoire couvert par le programme d’action. L’analyse doit permettre de définir les pressions subies par l’environnement et de hiérarchiser les enjeux environnementaux. Elle doit être la plus territorialisée possible dans sa hiérarchisation des enjeux, notamment en identifiant les zones susceptibles d’être affectées de manière notable.

Il est également tenu compte des pressions urbaines qui peuvent s’additionner, par endroit, aux pressions agricoles et qui doivent être prises en compte dans l’analyse pour identifier les enjeux du territoire et les impacts cumulés, notamment vis-à-vis des enjeux d’alimentation en eau potable.

Perspectives d’évolution de l’environnement

Il convient de décrire l’état environnemental qui serait atteint relativement à ces thématiques, si le 4e programme d’action n’était pas mis en oeuvre. Par la non-mise en oeuvre du 4ème programme d’action, on entend la prolongation du 3e programme d’action sans les mesures nouvelles du 4ème programme d’action. Ce scénario de référence (ou scénario tendanciel) consiste à prolonger les tendances actuelles autant du point de vue des mesures que du point de vue des évolutions prévisibles des enjeux.

Cette analyse doit permettre de vérifier la nécessité des nouvelles mesures et de déterminer, si besoin, leur étendue d’application et leur renforcement éventuel sur des parties de zones vulnérables à enjeux spécifiques du fait de l’évolution attendue des pressions sur ces zones. Les effets de cumul par exemple peuvent être déterminants, la pollution azotée d’origine agricole étant à cumuler avec les pollutions d’origine domestique, urbaines et industrielle. Les hypothèses d’évolution adoptées pour ce scénario tendanciel vis-à-vis de toutes les pressions sont à expliciter clairement. Il convient, autant que possible, de reprendre les hypothèses déjà adoptées par les autres documents de planification tels que le SDAGE, les SAGE, les SCOT ou le schéma départemental d’assainissement (SDA). Les impacts sur ces parties de zones vulnérables à enjeux spécifiques sont à détailler.

3. Analyse des effets du 4e programme d’action

(10 à 14 pages)

3° Une analyse exposant :

a) Les effets notables probables de la mise en oeuvre du plan ou document sur l’environnement et notamment, s’il y a lieu, sur la santé humaine, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l’air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages

Analyse des impacts environnementaux

ll convient d’analyser les incidences notables prévisibles consécutives à la mise en oeuvre du 4e programme d’action sur l’environnement. L’état environnemental est à évaluer en s’intéressant essentiellement à la transversalité et à la globalité de l’ensemble des mesures du programme, ainsi que, plus spécifiquement, à quelques mesures phares du programme d’action. Cette analyse est menée sur les thématiques environnementales retenues précédemment et éventuellement précisées par le document de cadrage.

(1) Des éléments d’argumentaire relatifs aux mesures du programme d’action seront prochainement fournis dans un additif à la circulaire.

L’analyse doit porter d’une part sur chacune des mesures du programme d’action et, d’autre part, sur leur cohérence et leur complémentarité vis-à-vis des objectifs spécifiques du programme d’action et des objectifs environnementaux fixés localement. Ces objectifs environnementaux sont à apprécier, d’une part, en fonction des zones à enjeux du territoire et, d’autre part, en fonction des objectifs environnementaux fixés par le(s) SDAGE pour l’ensemble des masses d’eau, en lien avec le bassin d’alimentation des zones vulnérables concernées par le programme d’action. Ainsi, il n’est pas exclu de devoir dépasser les strictes limites départementales si une zone à enjeu majeur est située hors du département.

L’analyse s’effectue autant pour les impacts bénéfiques attendus de certaines actions que pour les impacts potentiellement dommageables (pressions additionnelles sur le milieu consécutives à la mise en œuvre du programme d’action). Les impacts sont identifiés, en règle générale, d’une manière qualitative. Leur évaluation prend en compte le contenu, la formulation et le degré de détail des mesures.

L’analyse distingue les impacts indirects et cumulatifs à court terme (pendant la durée du 4e programme d’action 2009-2013), moyen terme (à son issue : 2013) et long terme (à l’échéance de la directive-cadre sur l’eau : 2015), ainsi que la durabilité des effets (temporaires, permanents, s’atténuant...).

Elle s’attache aussi à repérer les incidences cumulées dues à plusieurs mesures ou à l’interaction avec d’autres facteurs de pression (domestiques, urbains, industriels...) ou du fait de l’impact d’autres plans ou programmes (simultanés ou antérieurs). Elle doit également être territorialisée en détaillant davantage l’analyse sur les parties de zones vulnérables précédemment identifiées.

3° Une analyse exposant :

b) Les problèmes posés par la mise en oeuvre du plan ou document sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l’environnement telles que celles désignées conformément aux articles R. 414-3 à R. 414-7 ainsi qu’à l’article 2 du décret n ° 2001-1031 du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de désignation des sites Natura 2000 et modifiant le code rural)

Impacts sur les zones à enjeux

L’analyse précédente est complétée par une description des bénéfices ou effets négatifs attendus du programme d’action sur les zones à enjeux telles que les zones Natura 2000. Pour les masses deau ou les bassins d’alimentation situés au sein de la zone vulnérable concernée par le programme d’action, les territoires périphériques hors du département doivent être pris en compte si des impacts notables sont susceptibles de se produire : les limites départementales en particulier ne constituent pas les limites territoriales des impacts.

4. Justification du projet et alternatives

(3 à 5 pages)

(4° L’exposé des motifs pour lesquels le projet a été retenu au regard des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix opéré au regard des autres solutions envisagées)

Les motifs de choix des mesures du programme d’action sont examinés au vu des dispositions des textes internationaux, européens ou nationaux éventuellement déclinés régionalement en vigueur. Une attention particulière à la directive cadre sur l’eau du 23 octobre 2000 et sa directive « fille » sur la protection des eaux souterraines du 12 décembre 2006, ainsi qu’à la Convention OSPAR est nécessaire.

Les textes législatifs et réglementaires et les stratégies nationales comme le plan national Santé et Environnement de 2004, le plan Interministériel de réduction des risques liés aux pesticides de 2006, le plan climat 2004, le Protocole de Kyoto entré en vigueur en février 2005, les directives communautaires (par exemple directives « Oiseaux » du 2 avril 1979 et « Habitats » du 21 mai 1992), la convention de Barcelone... sont aussi concernés. Le document de cadrage précise la liste des textes à prendre en compte localement.

En complément, les choix retenus et les alternatives écartées au niveau du programme d’action départemental et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré par rapport aux autres solutions envisagées, sont à expliciter du point de vue :
– des ajustements successifs du programme d’action au vu de son évaluation environnementale et des atteintes potentielles du programme d’action à l’environnement. (démarche logique de moindre impact à expliquer),
– des contraintes territoriales spécifiques (objectifs environnementaux plus stricts du fait de zones protégées ou à enjeux...) ;
– des incidences et corrections éventuelles à mettre en oeuvre du fait de l’impact d’autres plans ou programmes (simultanés ou antérieurs) ;
– toute autre incidence ayant conduit aux choix proposés.

Les critères de choix sont clairement explicités. Les solutions écartées doivent aussi être formalisées dans leurs grandes lignes, ainsi que l’argumentaire ayant conduit à les écarter (1).

Le programme d’action contribue à atteindre les objectifs environnementaux définis dans le cadre du SDAGE. Les solutions alternatives (ou variantes) correspondent à une combinaison de solutions possibles qui permettraient d’atteindre ces objectifs, tout en tenant compte des autres incidences environnementales que celles recherchées par le programme d’action. Les solutions alternatives peuvent porter aussi bien sur les grands équilibres globaux du programme d’action que sur des mesures particulières concernant des enjeux spécifiques forts. Cette réflexion doit donc conduire à une analyse fine des mesures spécifiques du programme d’action.

5. Mesures correctrices prévues par le programme d’action

(3 à 5 pages)

(5° La présentation des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du plan ou du document sur l’environnement et en assurer le suivi)

Il convient de présenter les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du programme d’action sur l’environnement et en assurer le suivi. Ces mesures peuvent être des orientations déjà intégrées au programme d’action dans le but de corriger ou d’atténuer les effets négatifs de certaines orientations du programme d’action ; cette inclusion dans le programme d’action garantira leur applicabilité.

A défaut, il peut s’agir de recommandations supplémentaires identifiées dans le cadre de l’évaluation environnementale.

Les mesures compensatoires ne viennent qu’en dernier recours, après avoir d’abord cherché à éviter ou réduire les impacts ou après avoir étudié d’autres solutions alternatives si besoin, dans le cadre de la « justification du projet et des alternatives ».

6. Suivi

(2 à 4 pages)

Bilan du programme d’action

Le programme d’action doit faire l’objet d’une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l’environnement, sous forme de bilan (article 6 de l’arrêté du 6 mars 2001 relatif aux programmes d’action). Il convient donc de préciser avant l’approbation du programme d’action comment l’évaluation ex-post et le suivi des mesures envisagées est assuré : définition de la méthode de suivi, constitution d’un comité d’évaluation et de suivi, champs d’évaluation et indicateurs utilisés, diffusion et exploitation des résultats.

Evaluation environnementale du programme d’action

Le rapport d’évaluation liste et analyse les indicateurs de suivi proposés pour le programme d’action. Il vérifie que ces indicateurs sont adaptés aux enjeux locaux et notamment aptes à détecter les incidences du programme sur l’environnement.

En fonction des résultats de l’analyse des impacts du programme, le rapport d’évaluation environnementale peut proposer des indicateurs complémentaires de manière à pouvoir détecter, à un stade précoce, les impacts potentiellement dommageables non identifiés au stade de l’adoption du programme et ainsi de permettre au maître d’œuvre d’engager des actions correctrices appropriées en cours de programme.

Indicateurs de suivi

Le choix des indicateurs est important. Ils doivent être utilisables comme outil de suivi (état/pression/réponse), adaptés à la nature de l’évaluation, représentatifs des enjeux considérés à l’échelle adaptée, suffisamment synthétiques, et pouvoir être cartographiés lorsqu’ils concernent des enjeux territoriaux. Les indicateurs de pression/réponse sont basés autant que possible sur des données reflétant les pratiques agricoles réelles en lien étroit avec les mesures du programme d’action.

Des exemples d’indicateurs de suivi de la mise en oeuvre et d’évaluation de l’efficacité du programme d’action seront prochainement fournis dans un additif à la circulaire. Il convient de les décliner au niveau local suivant les enjeux ou les impacts identifiés par l’évaluation environnementale.

7. Méthodologie

(1 à 2 pages)

La méthodologie ayant permis l’évaluation environnementale doit être décrite. On s’attachera en particulier à examiner la pertinence de la démarche et les méthodes d’évaluation adoptées. Les processus de concertation et de partage de l’information au cours de l’élaboration du document seront aussi mis en avant.

8. Résumé non technique

(4 à 6 pages)

(6° Un résumé non technique des informations prévues ci-dessus et la description de la manière dont l’évaluation a été effectuée)

Un résumé non technique, destiné à faciliter la consultation du public, doit synthétiser les résultats de chacune des étapes de l’évaluation environnementale. Il a une vocation pédagogique et doit être utilisé lors de la consultation du public.

A propos du document

Type
Circulaire
Date de signature
Date de publication